秦汉时期的羁縻政策与民族区域自治制度之比较

2014-11-19张天骄

卷宗 2014年10期

关键词：秦汉

摘要：秦统一六国，建立了中国历史上第一个中央集权的封建专制主义国家，汉承秦制，进一步巩固和完善了这一国家体制，为了加强中央集权，避免春秋战国时期诸侯争霸局面的发生，秦汉王朝的统治者们开始关注将普天之下的王土和臣民纳入统一多民族国家的体系之中。面对不同地区和民族的经济社会发展的不平衡以及文化习俗的差异，如何实现其有效的管理和统治，秦汉王朝采取了一种特殊的民族政策，即羁縻政策。羁縻政策主要在西南夷地区得到广泛的应用和肯定。现如今我国实行的民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度，是党解决各民族问题的一大创举，它本着民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则，真正实现了各族人民的当家作主。然而，羁縻政策和民族区域自治制度既有区别又有联系。

关键词：秦汉；羁縻；西南夷；民族区域自治制度

1 羁縻政策

秦汉时期在蜀郡西南、西北广大地区有众多的少数民族和部落，总称为西南夷。《史记.西南夷列传》说：“西南夷君长以什数，夜郎最大；其西，靡莫之属以什数，滇最大；自滇以北，君长以什数，邛都最大，此皆魋体，耕田，有邑聚。其外，西自桐师以东，北至叶榆，名为嶲、昆明，皆编发，随畜迁徙，毋常处，毋君长，地方可数千里……。自嶲以东北，君长以什数，徙、笮都最大，自禹以东北，君长以什数，由冉駹最大。其俗或土著，或迁徙，在蜀之西自冉駹以东北，君长以什数，白马最大，皆氐类也。此皆巴蜀西南外蛮夷也……。”夜郎在今贵州省的清镇、平坝、安顺、普定至关岭、晴隆一带。滇的部落在今滇池周围地带，与滇结成联盟的靡莫等部落则在今曲靖地区。邛都本部落在今四川西昌县，围绕在邛都周围的众多小部落则散布在今凉山州境内。嶲、昆明部落群则分布在今保山县以东北至大理州境内。徙、笮都部落在今四川雅安地区一带。哀牢，主要分布在澜沧江以西。西南夷各族人民，很早以来就与巴蜀及中原华夏民族有一定的政治、经济与文化联系。

“羁縻”一词用于政治思想领域并引申为笼络控制之意，较早见于《史记.司马相如传.索隐》中：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁縻勿绝而已”，“羁，马络头也；縻，牛紖也。”《汉官仪》云：“马云羁，牛云縻，言制四夷如牛马之受羁縻也。”羁縻政策是中央王朝基于我国多民族发展不平衡的实际而郡县制又无法对其直接进行管理所采取的一项特殊政策。从以上定义可以看出，中央王朝把其民族上层充作拴牛牵马的“络头”和“紖”，而把少数民族人民视为牛马，通过对民族上层的笼络控制，将西南少数民族统一纳入中央王朝的管理范畴之内。这一方面体现了封建王朝对西南夷地区人们的民族剥削和压迫，另一方面也反映出封建统治者在处理民族关系问题上的灵活性和创新性。在实行羁縻政策的少数民族地区，中央王朝任命地方首领为地方官吏，并使他们保持原有的统治地位和权力，继续按照原来的统治方式管理本民族内部事务；但是与此同时，这些地方官吏必须听命于朝廷，成为中央王朝在少数民族地区统治的代理人。

秦朝时，在中央政府设“典客”和“典属国”的官职，以管理周边各民族。《汉书》卷十九上《百官公卿表第七上》载：“典客，秦官，掌夷蛮降者。”汉代改“典客”为“大鸿胪”，其属官有行人（又改大行）、译官、别火三令承，及郡邸长丞，管理边境各民族的朝贡和封号。汉代在边疆地区设校尉、都护来管理西羌、乌桓、鲜卑、西域诸民族地区。西汉在边疆民族地区设置属国，以管理归附的少数民族。属国的行政范围较大，统领几个县，相当于郡。属国的行政机构和官吏“置都尉、丞、侯、千人，属官九译令”。由属国管辖的少数民族，保留其原来的官职名号和部落组织，不改变其原来的生产、生活方式及传统管理模式，享有较大的自治权。

2 民族区域自治制度

民族区域自治制度是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，是建设中国特色社会主义政治的重要内容。民族区域自治制度就是在统一的祖国大家庭里，在国家的统一领导下，以少数民族聚居的地区为基础，建立相应的自治机关，设立自治机关，行使自治权，自主地管理本民族、本地区的内部事务，行使当家做主的权利。

民族区域自治制度有两个显著特点：一是中国的民族区域自治，是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的一部分，各民族自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央统一领导。二是中国的民族区域自治，不只是单纯的民族自治或地方自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素和经济因素的结合。

实行民族区域自治制度的原因：1.中国在历史上长期以来就是一个集中统一的国家。在长期的历史发展中，中国境内各民族逐步汇合成了中华民族。2.长期以来中国的民族分布以大杂居、小聚居为主。长期的经济文化联系，形成了各民族只适宜于合作互助，而不适宜于分离的民族关系。3.我国人口、资源分布和经济文化发展不平衡。只有实行民族区域自治制度，才有利于各民族的发展和国家的繁荣、昌盛。4.自1840年以来，中国各民族都面临着反帝反封建、为民族解放而奋斗的共同任务和命运。在共御外敌、争取民族独立和解放的长期斗争中，中国各民族建立了休戚与共的亲密关系，形成了互相离不开的政治认同。这就为建立一个统一的新中国，并在少数民族地区实行民族区域自治奠定了坚实的政治和社会基础。

实行民族区域自治，顺应了我国自秦汉以来就是一个统一的多民族国家的历史发展主流，有利于维护国家的主权完整和中华民族的团结统一，有利于保障少数民族人民当家做主的权利，有利于发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，有利于促进社会主义现代化建设事业蓬勃发展。

3 两者之异同

羁縻政策与民族区域自治制度都是中央政府根据少数民族地区的实际情况而采取的一项特殊民族政策，这两种政策的前提是少数民族地区作为地方政权必须承认和服从中央政府的领导与统治，它们的目的都是为了维护国家统一和民族团结，在一定程度上有利于保持少数民族地区的和平与稳定，有利于促进民族地区经济与社会的繁荣和进步，有利于缓和民族间的矛盾和冲突，总而言之，这两种政策与社会的经济、政治和文化的发展相适应。然而，二者又有着本质的区别：

1、性质不同。秦汉时期的羁縻政策是封建统治阶级为了加强中央集权，而对人们进行民族剥削和压迫的政治工具，它体现了民族关系的不平等性。在羁縻政策的指导下，中央王朝一方面任命原部落首领按其原来的方式继续统治和管理原有的地方政权，另一方面还要求这些受封的部落首领必须听命于朝廷，从而达到控制整个西南夷少数民族部落的目的，这实际上也是一种笼络人心的策略。而民族区域自治制度则是中华人民共和国解决民族问题的一项基本政治制度，它从根本上消除了民族剥削和民族压迫，充分实现和保障了少数民族当家作主的地位以及所享有的各项民主权利，民族区域自治制度为实现国内各民族的真正平等、团结和繁荣创造了一个全新的制度环境。

2、中央和地方的关系不同。羁縻政策下的中央王朝和民族地方政权的关系是一种主仆关系、臣属关系。中央王朝对西南夷各族首领进行赏赐、封爵，而地方首领也对中央王朝宣誓、效忠，这反映出少数民族地方对中央政权的绝对服从，并不是真正意义上的自治，而且这种自治是以符合统治阶级的利益和需要为前提的，随着中央政权的逐步强化，这种自治权也会日趋萎缩。而民族区域自治制度下，中央与民族自治地方政权之间的关系发生了质的变化，中央政权与自治地方政权在行政上成为上下级之间的关系，地方政权成为国家政权中不可缺少的组成部分。本质上讲，这也是一种法律关系，在这种法律关系之下，不仅包含着地方对中央的服从，也有地方对中央的义务，当然也内含中央对地方的义务，例如，中央对地方人才、科技、财政的大量投入。

3、政治权力的来源不同。羁縻政策下，民族地方政权的政治权力来自于君王，并以世袭的方式传承，中央王朝加以赐封，从而取得政权的合法性，体现了专制统治的特点。而民族区域自治地方的政治权力，则来自于人民。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家政权组织形式是民主集中制。因此，各级政府和权力机关都是由人民民主选举产生。民族自治地方的政治权力来自于自治地方按民主原则选举产生的人民代表大会及由其产生的各级政权机构。

4.政治权力的拥有者不同：羁縻政策下，民族地方政权拥有较大的独立性，中央王朝通过任命少数民族的地方首领来实现管辖和统治，因此，政治权力仅为少数民族的上层政权所占有，而广大少数民族人民仍然要忍受着上层政权的剥削和压迫，没有实际的权利。在民族区域自治制度下，国家权力掌握在人民群众手中，人民群众可以通过自治机关，行使自治权，以实现真正的当家作主。

5.所体现的意识形态不同：羁縻政策的颁布和实施，所体现和维护的是封建统治阶级的利益，广大少数民族群众丧失了平等权，这是一种建立在民族剥削和民族压迫基础之上的民族政策，体现了民族关系的不平等性。而民族区域自治制度则体现了西方社会主权在民的思想观念，尊重少数民族的生活习惯和风土人情，保障他们当家作主的权利，实现和维护了各民族一律平等的美好愿望。这是我国处理民族关系的一大创举，也体现了人民民主专政社会主义国家的本质。

笔者认为，羁縻政策与民族区域自治制度是一脉相承的，羁縻政策为民族区域自治制度提供了深刻的历史根源，而民族区域自治制度则是对羁縻政策的继承和发展，它吸收了羁縻政策中积极合理的成分，抛弃了其腐朽、落后的因素，比如民族剥削和民族压迫这种带有阶级属性的成分，从而将这一特殊的民族政策发扬光大，以适应今天社会主义现代化建设的需要。

4 结论

我国自古以来就是一个统一的多民族国家，在处理民族关系问题上，历代统治者都展示出了他们卓越的智慧，但是，不管历史怎样演变，所有的民族政策几乎都是从秦汉时期的羁縻政策发展而来的，包括到了元明清时期的土司制度，可以说是将羁縻政策推向了一个全新的高度。它不仅是千百年来封建王朝对少数民族地区进行政治统治和行政管理的基本方式，也是实现制度认同和族际整合的传统民族政策。所以，不管是羁縻政策还是民族区域自治制度作为中央政府处理民族关系的一种特殊政策，在不同的历史时期都发挥了重大作用。它们是中国历史和少数民族发展史的必然结果，也是少数民族政治行政制度的合适选择。我们在评价这两种政策之时，既要区分它们的性质，也要看到它们之间的内在联系，唯有这样，才能正确地认识历史，从历史中吸取经验和教训，进而不断完善中国特色社会主义政治制度。

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