我国房地产调控的政策措施及效果分析

陈捷

摘 要：我国近年来的房地产市场价格波动起伏，政府采取以行政和金融手段结合的政策效果却不理想。我国可在引导和规制开发商定价行为、抑制投机性需求、加大住房供给等方面加大调控措施，稳定房价。

关键字：房地产；调控政策；货币政策；税收政策

1 我国房地产市场调控政策回顾

1998——2011年我国先后出台了一系列针对房地产市场的调控政策。根据调控政策、调控目的可以划分成六个阶段。

1.1 第一阶段（1998年——2002年），相对稳定的协调发展阶段

从1998年开始，由于启动内需政策的需要，国家开始运用财政政策和货币政策扩大信贷投放规模，尤其是个人住房抵押贷款规模、减免部分交易税种等措施，促进房地产业发展，房地产开发进入快速扩张阶段。随着2000年中国的福利分房制度终止，货币化分房方案全面启动，住房制度改革继续深化并稳步发展，房地产开发进入全面繁荣时期。这一阶段调控措施主要是刺激商品房消费，鼓励房地产市场发展。

1.2 第二阶段（2003年——2005年2月）开始加大调控力度阶段

2003 年房地产市场发展到达高峰，暴露出房价过高、结构不合理的问题，导致严重的社会矛盾，国家出台了一系列政策对房地产市场进行调控，2004 年宏观调控的主要特征是收紧土地与信贷两个闸门，以调控供给为主。 2005 年中央进一步加大宏观调控力度，主要特征是供给与需求双向调控，以调控需求为主，遏制房地产投资过快增长。

1.3 第三阶段（2005年3月——2006年4月）调控、反调控和总体反思阶段

从 2005 年下半年开始 2006 年，成交量开始上升，北京、深圳、广州的房价涨得很快，导致调控政策进一步加强。主要是增加供给、遏制需求，控制房价上涨幅度。在这一时期，政府先后出台了10多项政策措施，从土地、信贷、经济适用房、房价、产品结构，以及外资管理等多方面，来全面反思国内的房地产行业发展。由于中央与地方政府之间存在较大的利益冲突，因此，当诸多的政策落到实处之后，常常不是被夸大，就是被缩小。

1.4 第四阶段（2006年5月——2008年8月）全面调整的阶段

2006——2007年，热钱、炒作、人民币升值等因素的影响下，国内房价开始出现爆发式的增长，政府随即开始不断紧缩信贷，以期为“高热”的楼市降温。调控措施主要是调控住房结构，稳定房价。

1.5 第五阶段（2008年9月——2009年5月），新一轮全面调整阶段

2008年，国际经济环境的全面衰退迹象逐渐明显，国内经济也受到较大的影响，在持续紧缩的信贷政策下，房地产行业发展减速明显，行业内调整的深度与广度加大，资源整合的力度加强，整个行业伴随经济调整进入新一轮的全面调整期。该阶段调控措施主要是刺激需求，促进房地产发展。

1.6 第六阶段（2009年6月——2013年）史上最严厉调控阶段

2009年政策整体来看，从5月开始为政策分水岭，在GDP保八的前提下，前半年出台的政策仍然有利房地产市场发展，大大促进了房地产市场的发展。尤其是地方政府可自主出台救市政策，对沿海一带楼市的推波助澜起到关键性作用。后半年由于房价快速飙升，投机日盛，房地产宏观调控再次卷土重来，由“去库存”转变为“挤泡沫”。 2010年中央对房地产市场进行史上最严厉的宏观调控“国十条”，限制异地购房、二套房贷标准大幅提高等具体可执行性的措施一下子将高温的房地产市场打入冰窖，各地房地产市场交易严重萎缩。這个阶段调控措施主要是增加住房供给、打击投资性购房、抑制房价过快上涨。

2 调控政策效果分析

从这六个阶段的调控政策看，有以下几个特点。一是调控的目标：规范房地产市场的发展，控制房地产业的泡沫，化解可能带来的金融风险，稳定房价，保障居民的住房需要。二是调控的手段：其一主要运用利率、税收、土地供给控制等市场手段；其二采用行政性手段，如规定项目开发的房型比例，要求地方政府承担房价稳定的责任等。三是调控的对象：前期主要是开发商，如提高开发商项目开发的门槛，后期则转移到购房者和地方政府，如提高个人贷款利率，打压对住房的投机性需求，要求地方政府控制土地的供给及用途，稳定住房价格。

从中央政府的调控目标看，近年来政府对房地产市场宏观调控的目标发生了如下转变：刺激商品房需求，鼓励房地产发展→遏制房地产投资→控制房价上涨幅度→稳定房价→刺激商品房需求→控制投资性需求，抑制房价过快上涨。宏观调控政策多是短期政策，既想防范金融风险，又要控制土地供应，同时努力稳定房价。但这三个目标存在一定的冲突，如控制土地供给，势必会减少住房供给，在需求不变时，房价就会升高，从而与稳定房价目标相冲突。因此宏观调控政策目标应向中长期目标转移，而且在调控过程中采取多方面的制度变革措施，使房地产土地、金融政策在调控中系统化、体制化，达到房地产市场结构逐渐平衡，市场集中度逐步提高，保持房地产企业的规模经济性，从而逐步稳定房地产房价，降低金融风险。

从调控的手段看，宏观政策主要依靠土地政策、货币政策、财政政策、税收政策和行政政策：一是严把土地关，土地管理部门持续开展土地市场的清理整顿，强化对土地供应的管理，严格对耕地占用的审批，执行经营性土地的“招拍挂”制度；二是严把信贷关，银行严格控制对房地产的信贷投放，提高门槛，强化审核，对个人住房按揭也加大了审核管理的力度。土地政策和信贷政策的实施迫使那些企业规模较小、融资渠道单一的中小开发商逐步退出房地产市场，房地产市场集中度逐步提高，有利于房地产市场结构的优化，但短期内对房价的调控作用并不明显。

从调控对象来看，先是调控开发商，后逐渐转向购房者和地方政府。近来出台的调控政策强化了地方政府的责任，要求地方政府对本地区房价稳定负责，并切实改善居民的住房需要。国家的宏观调控是市场经济不完善状况下的必然选择，是维护“最广大群众利益”的重要手段。反思20多年来我国房地产业的发展历程，房地产业发展政策在促进房地产健康发展方面取得了很大的成绩，也存在着很多问题，一系列的宏观调控政策并没有达到预想的效果，宏观调控的目标应逐步由满足短期目标向长远目标过渡，使房地产业能与我国经济发展水平相适应的持续、健康地发展。这也是房地产宏观调控符合房地产经济发展规律的必然选择。

3 稳定房地产市场的政策措施建议

3.1 引导和规制开发商定价行为

1、打破开发商寡头垄断格局。稳定房价首先必须要打破目前因开发商的垄断地位而产生的开发商有意过高定价的格局，通过充分利用市场竞争机制减弱开发商的过高定价，矫正供需双方在市场中所处的不平等地位。

2、降低市场准入门槛。通过对我国房地产市场调控政策的回顾可以发现，2003年——2005年及2009年，国家一再提高房地产行业的进入门槛、控制土地供应总量、提高商品房建设单位的自有资金比例。今后在降低房地产开发企业准入门槛的同时，还应当允许私人以委托代建的方式开发商品住宅。

3、完善土地招拍挂出让制度。在坚持现有土地招拍挂出让制度的前提条件下，在出让土地时可以将某一城区的土地分批次出让，并且可以规定在这一地区已经获得土地使用权的商品房开发企业尚未完成开发条件下不能再次获得该地区的土地使用权，既可以防止少数企业在该地区获得绝对垄断地位，也可以促使开发企业加速建设商品房。

4、严厉打击屯地和捂盘惜售行为。由于目前开发商60%以上的资金来源于银行，捂盘囤积惜售行为在增大银行信贷风险的同时，也加剧了住宅市场的供需矛盾。对此，可通过银行间接清查，如实行分阶段有区别的贷款利率政策，建设期为正常利率，一定销售期内稍微调高利率，一旦超过销售期限则应大幅提高贷款利率或追收滞纳金。

5、规范市场信息披露机制以正确引导市场预期。一是建立一个由开发商、媒体和住宅需求者共同参与的房价听证制度；二是通过金融政策调整等手段，向市场传递政府对房价异常波动实施调控的信号和决心，合理引导市场对未来房价走势的预期；三是培养投资者的理性投资理念，避免“羊群行为”导致的房价大起大落而形成剧烈异常波动。

3.2 抑制投机性需求

1、继续利用利率政策调控房价。建议政府在推进利率市场化改革的同时要积极做到以下三点：一是缩小存贷款利率间的差距；二是逐渐取消利息税；三是实行分类型、分区域有区别的灵活性住房消費贷款利率政策，对于中低收入者的首套住房或唯一住房的贷款应制定较低利率或者国家政策贴息，对于高档住宅把利率水平提高的幅度更大些，有利于主动调节资金流动方向，预防大量投机性资金流入住宅市场推高房价。

2、严厉打击国外热钱炒作。一是加快经济增长方式的转变，扩大内需，减少国际收支顺差，同时继续完善人民币汇率形成机制，扩大人民币汇率弹性，增加游资的风险溢价；二是运用税收手段，如可以通过征收或提高“托宾税”、物业税、增值税、交易税等手段增加热钱套利成本；三是加强对境外投资基金的监管，限制其在房地产市场上的大量购房行为；四是以平稳渐进的方式审慎开放我国资本账户，使其成为狙击热钱流入楼市的重要“防火墙”。

3、疏通或拓宽多种投资渠道。可以采取各种优惠政策引导资金投向交通、教育、卫生、文化等民生保障领域或者实体工业经济，从而有效分流住宅市场众多的投机性资金，使房价回归到正常范围。

4、加大开征物业税的幅度和范围。在物业税征收上要根据拥有套数的不同采取区别对待，如首套不征税，二套多征税，三套重征税。另外，在房价上涨幅度较大的地区，如果房价继续上涨就要及时提高征收物业税的幅度，在全国其他城市应尽快推出物业税。

5、短期内可以采取限购限贷的措施。限购政策对抑制投资性需求最为明显，其影响程度强于提高首付比例的信贷政策。但限购限贷在一定程度上也损害了自主性需求。从长期来看，限购政策不是理想的调控措施，一旦政策松动有可能导致商品房需求在短期内非理性上涨，给房价带来“补涨”效应。

3.3 加大住房供给

1、做好新型城镇化规划建设。我国城镇化的推进不能只是圈地造房，而要与产业化同步推进。二三线城市、中西部的城市、部分中心城市的外围区域将成为新兴的增量市场，人居环境改善对房地产的新要求也将成为房地产发展的动力。一要有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大、吸纳人口多的卫星城、中小城市和县城建设用地供应；二是推进老城区、旧厂房、城中村的改造和保护性开发，盘活利用现有城镇存量建设用地，建立存量建设用地退出激励机制。

2、加快保障性住房建设。 一要扩大住房保障覆盖面。探索多层次住房保障工作的经验，提高住房保障惠及率。要大力提高实物配房比例，提高低保和低保边缘家庭实物配房率。二要进一步突出廉租房、公共租赁住房建设。保障性住房建设应当坚持“大分散、小集中”的原则，避免低收入家庭成片集中居住带来的交通等社会问题。要确保保障性住房的质量，优化项目选址、完善配套设施，逐步提高保障房的建设品质。三要进一步加强保障房监管。住房保障部门与银行、社保、公积金、民政、劳动等部门应实行信息共享，以便住房保障部门如实核实申请家庭的收入、资产等情况。

参考文献

[1]袁韶华：《中国房地产市场调控效果分析及房地产健康发展的建议》，《现代城市研究》2014年2月。

[2]沈悦等著：《商品房价格——动力机制、异常波动及调控》，中国社会科学出版社2012年12月第一版，第287页。