关于政策性银行改革及其相关的几个问题

陈莲

2014年4月，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行先后迎来成立20周年纪念日，深化政策性银行改革也在此时被提上日程。党的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，今年的《政府工作报告》则提出“实施政策性金融机构改革”。由“推进”到“实施”，预示着此轮政策性银行改革已然上路。尤以4月3日国开行宣布成立独立的住宅金融事业部，成为政策性银行改革的破题之举，并为下一步深化改革打开了思路。2014年无疑成为中国政策性金融机构改革的分水岭。

职能定位不断调整 多重藩篱制约发展

从1994年成立至今，政策性金融机构在支持国家经济建设和社会事业发展、实现国民经济平稳较快增长等方面发挥了不可替代的作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政策性金融的发展面临着新的挑战。由于总体规模偏小，政策性金融尚无法满足“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节的需求；同时，公司治理不完善、资源来源不足、风险约束机制缺失等，重重藩篱直接制约着政策性银行的可持续发展。

职能定位历经多次调整

1994年，政策性银行应运而生，一方面是为我国经济改革转轨服务，更重要的是使当时的四大国有专业银行能够摆脱政策性贷款业务转向商业性银行。在承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标等多重使命后，政策性银行随着国家经济结构的发展和经营环境的变化，20年来主要承担的任务也在发生变化，相关业务经历着进入、退出的多次轮回。如农发行的职能定位在20年中就经历了“几收几放”。成立之初，农发行的主要职能是筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。1998年，农发行不再担负农业开发、扶贫等专项贷款的任务，只限制在粮棉油收购、调销、储备贷款业务。2004年，国务院常务会议再次把农发行职能定位拓展到全方位支持新农村建设，业务范围也延伸到农村流通体系建设、产业化龙头企业以及其他涉农企业信贷领域，比如糖料、丝类、麻类、林业、中药材、园艺等。到2007年，农发行又陆续开办了农村基础设施建设、农业综合开发、县域城镇建设贷款，进而在2010年推出了新农村建设贷款。

资金来源面临严峻挑战

一般政策性银行的资金来源主要包括几个方面，即财政融资、向中央银行借款、发行金融债券、境外筹资、业务范围内开户单位的存款等。但在我国，政策性银行筹资方式比较单一，除财政融资外，国开行和进出口银行的资金来源主要是发行金融债，农发行除发行金融债外还可通过央行再贷款进行融资。从目前的情况来看，上述资金来源均遭遇挑战。

三家政策性银行成立之时，其资本金全部由财政拨付。财政部1997年发布的《国家政策性银行财务管理规定》明确指出，政策性银行资本金由中央财政分年核拨、税收返还、历年提留的盈余公积或资本公积转增等组成。近年来，随着政策性银行业务规模不断扩大，财政拨款的压力迅速提高。同时，由于财政收支紧张的局面一时难以出现较大改观，财政对政策性银行拨款额度难以有较大的回升。

在中央财政拨款难以回升、央行再贷款逐年递减的情况下，发行金融债与吸收存款等市场融资行为即自筹资金已经成为政策性银行的主要融资渠道。农发行提供的数据显示，2013年与2004年相比，资金自给率由16%提高到88.4%。在市场融资渠道中，政策性银行高度依赖发债。如农发行自筹资金来源以市场化发债为主，各项存款为辅。国开行更被业界称为“债券银行”。公开数据显示，该行现券交割量连续4年蝉联本币市场第1名。

发行金融债需要政策性银行按照市场规则，根据自身经营业绩和政府提供的信用支持，从金融市场融通资金。但金融债也并非是稳定和低成本的资金来源，特别是近期随着银行间市场资金面流动性收缩，政策性银行发债成本攀高，甚至引致收益成本出现倒挂的可能。

在发债受阻的情况下，增加存款被寄予期望。近两年来，已有政策性银行不断加大力度组织低成本存款，特别是将进一步加强财政性存款的组织工作作为一项重要任务。在加大存款工作的同时，盘活贷款存量、提高中长期贷款周转率也被着重强调。然而，由于政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，盘活存量贷款存在不小难度。

风险补偿机制依然缺失

政策性银行是我国金融体系的重要组成部分，在配合国家宏观经济政策实施过程中担负着特殊责任。由于政策性银行在资金来源和运用方面具有不同于商业银行的独特性，决定了其在积极支持国家实现宏观目标的同时也积聚了相当的信贷风险。相关数据显示，2004年，农发行等政策性银行不良贷款率曾一度超过10%。完善的风险管理体制及补偿机制由此成了银行机构控制信贷风险的根本保证。这些风险补偿机制包括资本金的补充、风险准备金的提取与核销、价格补偿等多个方面。然而，根据1994年颁布的《中国进出口银行章程》和《中国农业发展银行章程》的规定，两家银行资本金分别为200亿元和50亿元，且自成立以来一直没有补充资本金。

与此同时，有研究机构统计，截至2013年底，国开行、进出口银行、农发行3家银行的债券余额已经以万亿元为单位。按照2013年1月1日起施行的资本管理新规，我国大型银行和中小型银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%。相比而言，政策性银行资本充足率低、负债规模高，显然已不成比例。

资本金严重不足，风险补偿机制不健全，不仅导致政策性银行业务规模无法做大，也降低了政策性银行自身抵御风险的能力。从业务范围来看，政策性银行部分信贷投放对象一方面具有公益性、社会效益高的特点；另一方面也伴有非盈利性、大额性、逆经济周期性等特征。如农发行自成立来，国务院对其业务范围进行多次调整，截至2013年，其业务主要包括粮棉油贷款、农业基础设施贷款以及扶贫开发贷款等几个方面。这部分政策性贷款风险明显高于一般商业贷款，难以按一般贷款管理办法来处置发生的风险，而且单靠政策性银行自身的微利积累，补偿损失存在困难。据了解，农发行2013年末贷款余额达到2.5亿元，比2004年末增长2.5倍，因此风险补偿机制亟待加强。endprint

逆周期改革期亟需外部配套改革起航

在走过20个发展年头后，政策性银行迎来了改革的分水岭。20年的发展之路让发展壮大的政策性银行深知，改革决定出路。回顾20年发展轨迹，政策性银行从建立伊始，就在应对体制缺陷、协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率等方面被寄予厚望。党的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，李克强总理在今年《政府工作报告》中提出，要“实施政策性金融机构改革”。在经济增长进入“换档期”之际，政策性银行改革的“鼓声”再次敲响。站在又一个20年的起点上，政策性银行将向何处去，在政策性银行内部改革初见成效的基础上，能否借此“东风”推进内外配套改革，这些问题需要一一得到解答。

逆周期改革具重大意义

众所周知，此轮改革的复杂性远超过以往任何时候——资金来源有限、风险补偿机制不健全、业务范围受制约等多重藩篱不仅增加了改革的难度，也让“出路”变得更加模糊。毫无疑问，在利率市场化加速、同业竞争加剧的大背景下，政策性银行如何破除重重藩篱，找到可持续发展的路径，最大限度地实现政策性银行的职能，考验着改革者的决心和智慧。同样，与以往任何一次改革相比，此轮政策性银行的改革都有很大的不同。十八届三中全会首次明确提出，全面深化改革要使市场在资源配置中起决定性作用，同时又强调要深化政策性银行改革。在这种看似“两难”的背景下，如何把握政策性银行改革的方向和力度，无疑又是一个考验。尤其是在目前，在我国经济增长速度换挡期以及结构调整阵痛期，发挥政策性金融的逆经济周期调控功能的重要性更加凸显。

需要注意的是，常规情况下，市场机制基本都是顺周期调控的。逆周期背景下的调控，政策性金融更能发挥积极作用。通过发挥政策性金融的独特优势，有效弥补市场机制不足，支持熨平经济周期波动，具有重要的现实意义。 监管层也多次在公开场合肯定政策性金融在服务实体经济中的独特作用。银监会副主席阎庆民就曾表示：“发挥好政府的作用，政策性金融是个重要抓手。”其核心就是要“继续推动完善政策性金融功能”。

推动外部配套改革起航

改革方向是“建成现代政策性金融机构”，而这个“现代”，就是“职能清晰、有明确的政策任务，同时有健全的内部治理和外部激励、约束框架以及较好的风控能力。”也就是说，改革的目标是要不断强化其政策性金融功能，但运作方式应该是规范的市场化、商业化方式。

有鉴于此，应尽快出台政策，在尊重各家政策性银行既有发展历史的前提下，突出政策性业务主体地位，确定政策性业务规模占比的最低要求，通过以清单方式列明政策性业务范围并保持动态调整，切实发挥政策性金融拾遗补缺、引领催化的作用。除此之外，要完善资本金补充等财税扶持政策和有关货币扶持政策，完善外部激励约束机制，加快法制建设。尽管现在看来，不论是外部还是内部的改革工作依然任重道远，但即将进行的改革无疑将使政策性银行经营管理的体制机制发生根本性变革。从几家政策性银行今年的工作重点也不难看出，改革已箭在弦上。他们在大练“内功”的同时，积极为外部配套改革的推进创造条件，以此推动政策性银行改革再度起航。

加快步伐破除多重藩篱

由于政策性金融机构特殊的服务对象和业务领域，要求其有稳定的、低成本的资金来源渠道，考虑到在现有资金来源待扩展的情况下，加强资金计划管理成为部分政策性银行今年的一项主要任务。具体来说，为应对资金市场波动和利率市场化改革带来的挑战，政策性银行今年将更加强调“保证支持重点，引导资源配置，提高运营效率”的工作安排。同时，政策性银行还应积极拓展多元化筹资渠道，通过境外筹资、资产证券化、创新债券品种等方式，不断拓宽资金来源渠道，在切实提高可持续发展能力的同时，保持资产的良性循环。

要破除改革藩篱，除需要政策性银行自身努力外，还需要国家的支持。一方面，应建立与政策性银行信贷资产风险程度相适应的资金补偿机制和风险防范措施，不断改善政策性银行的资金来源结构，增加财政性资金来源的比重，降低政策性银行的融资成本。建议国家财政可以专项资金的形式给予政策性银行资金，由政策性银行负责发放、管理和回收。另一方面，应尽快建立资本金补偿机制，继续通过税收减免和返还等形式，补充政策性银行的资本金，使政策性银行资本充足率保持在合理水平。

（作者单位：江苏淮安农村商业银行）

责任编辑：杨再梅endprint