对推进内蒙古新型城镇化的思考

张秀桥

城镇化是一个国家或地区人口由农村向城市转移的过程。这一过程也是城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展过程。所谓新型城镇化，就是通过稳步发展特大城市与大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进农村人口向城镇聚集的过程。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》的“新”主要体现在六个方面：（一）强调以人为本，以人的城镇化为核心，以这主要是针对目前阻碍人的正常流动的体制机制而言的；（二）强调四化同步，通过新型工业化、信息化和农业现代化协调发展，推进新型城镇化，这主要是针对农牧民进城后能够留得住而言的；（三）强调优化布局，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展，这主要针对目前城镇发展形式粗放、摊大饼式方式而言的；（四）强调生态文明，把生态理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约、集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设模式，这主要是针对目前破坏生态、不注重人与自然和谐发展现象而言的；（五）强调文化传承，彰显城市的特色和个性，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，这主要是针对目前千城一面、没有特色等城市病等问题而言的；（六）强调制度改革，形成有利于城镇化健康发展的体制机制。正确处理政府和市场关系，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。这主要是针对目前政府造城运动、违背客观规律等问题而言的。

一、内蒙古城镇化水平与全国的比较

改革开放以来，内蒙古同全国一样，城镇化进程持续加快，形成了大中小城市20个、建制镇491个，城镇化水平与全国平均水平大体相当，部分指标略高于全国平均水平。

（一）城镇化率。从2012年常住人口城镇化率看，全国为53.7%，内蒙古为57.7%；从户籍人口城镇化率看，全国为36%，内蒙古为41.2%。两项指标均略高于全国平均水平，可能与内蒙古人口基数小、空间分布密度小，行政事业人员、科技人员占比较高，还存在150多万矿区、林区、垦区城镇户籍职工等因素有关。

（二）城市数量。从城市数量看，全国为658个，内蒙古为20个。全国平均每205.8万人拥有1座城市，内蒙古每124.5万人拥有1座城市，全国平均每1.46万平方公里拥有1座城市，内蒙古每5.92万平方公里拥有1座城市，反映了内蒙古人口稀少、城市稀疏、集聚程度较高的特点。

（三）基础设施。全国人均道路、供水普及率、用气普及率、城镇污水处理率、人均居住面积分别为14.4m2、97.2%、93.2%、87.7%、32.9 m2，内蒙古分别为17.9 m2、90.9%、76.3%、83.6%、34.3 m2。除人均指标外，其它基础设施指标偏低，在衡量城市基础设施10项指标中，内蒙古有6个列全国20位之后，反映了内蒙古城市基础设施相对落后的现状。

（四）存在问题。国家城镇化建设中存在6个问题，即：农业转移人口难以融入城市社会、土地城镇化快于人口城镇化、城镇空间分布和规模结构不合理、城市管理服务水平不高、城市建设缺乏特色、体制不健全等，这些问题在内蒙古城镇化进程中也都有存在。除此之外，内蒙古城镇化还有其独特的问题：（1）地域特点。内蒙古东西狭长，首府呼和浩特难以形成经济、社会中心，东部5盟市就近融入东北经济中心，西部乌海、阿拉善盟及鄂尔多斯西南部接收宁夏银川市辐射，城镇化格局呈现一核、多板块特点。（2）人口密度较小。内蒙古人口密度仅相当于全国的15%，人口基数较小，大量农牧民需依赖土地、草场生活，人口迁移半径较小，对城镇聚集人口产生一定的影响。由于人口密度小，政府规划建设新城镇集聚人口的速度较慢，形成空城、鬼城现象。（3）缺乏城镇特色。许多古迹受战火影响，留存遗迹很少，文字记载缺乏。经过近年来大规模城市化改造，古城特色基本消失。新建城镇多数沿交通线、旅游点、口岸等经济活跃区建设，未能充分结合当地人文历史，造成我区大部分城镇特色缺失。

二、内蒙古新型城镇化中需注意的问题

（一）以产业发展为载体推动新型城镇化

“十五”以来，内蒙古加快了工业化进程，现处于工业化后期。以往工业发展以迅速做大产业为目标，没有与推进城镇化一并考虑，造成产城分离，当地人就业不足与劳动力供给不足的矛盾并存，劳动力长期稳定供给与工人流动性较大矛盾并存，区外劳动力在自治区大量就业，更加剧了融入当地城镇的困难。没有产业支撑，靠主观意志造城，大量人员无法稳定就业，难免出现“空城”、“鬼城”。国家新型城镇化规划将强化城市就业产业支撑作为单独一章，从优化产业结构、增强创新能力、营造就业创业环境等方面明确了政策取向。针对内蒙古实际，在产城融合方面，应做好以下工作：（1）产城一体化，以业养人。自治区在产业发展战略中，出于交通、环保及城市布局等方面考虑，要求项目“近城不入城”，员工生活与工作地点相距较远。因此应将产城一体化作为新型城镇化突破口，在规划产业基地时，除了在产业发展方面进行规划外，与员工生活密切相关的公共设施应一并规划统筹，在产业发展同时推进城镇化发展。开发区不仅要成为产业发展基地，同时要成为人口集聚区。按照方便生活、协同发展原则，完善开发区人居环境，使之成为产业与城市共同发展的重点区域。（2）大力发展能源、冶金、新材料、云计算等具有内蒙古特色的产业，形成上下游产业集聚优势，创造更多就业机会。同时，利用内蒙古地广人稀优势，积极承接能源、航空航天等产业转移，尤其是要充分抓住京津冀一体化机遇，吸引北京市制造业向内蒙古环交通线转移，在乌兰察布、赤峰等地建设承接产业转移示范区，同步规划城镇化建设，推进产城协调发展。（3）各级政府要对产城一体化项目给予支持，在道路、供水、供气、供电等公共设施建设中给予支持，并对社会资本进入创造良好发展环境。

（二）加强体制机制一体化设计

目前，制约农牧民进城的主要问题包括户口、住房、子学上学、就地高考、社保等，在户口方面，除呼包两个特大城市外，其它城市、建制镇转移障碍较少，这次自治区《意见》以稳定居所为唯一条件，没有附加稳定职业条件，并放开了所有大中小城市和小城镇。在住房方面，部分城市有购房户籍限制，小城市、小城镇没有限制，农民工没有享受保障房待遇。在子女入学方面，仍有一些受限制，有的还需交纳借读费。在升学考试方面，尚未放开就地考试限制。在社保方面，尚未实现城乡统筹，城乡间差距很大。以上问题，除户籍在《意见》中有突破外，其它都是原则性的。

在体制构建上，从分割向一体转变。相对于传统城镇化行政分割、城乡隔离、城际封闭等问题，要以一定的空间地域为“基底”，把大中小城市和小城镇与邻近乡村，作为开放有序、功能互补、要素流动、具有同一发展基础的共生系统，实现城市的高级演化形态和最优空间填充，改变城乡二元体制，推动区域、城乡、城际一体化发展。在政策一体化设计上，要把产业、城乡及其居民作为一个整体，把城乡规划、产业发展、社会事业等作为一个体系，通盘考虑、综合设计，为城乡经济社会科学发展提供保障。在空间一体化布局上，要按照主体功能区划分，打破行政界限，将城市的内涵扩展到邻近乡村，把广阔的乡村作为城镇化的“底板”统筹兼顾，保持各自特色，实现共同繁荣。在产业一体化上，要将城与乡打造成相互支持和依存的物质能量交换系统，顺应资源全球配置、产业梯度配置，注重比较优势，促进城乡、大中小城市和小城镇在产业链、技术链、资金链上竞争合作、分工协同，推动产业联动、结构升级。在市场一体化建设上，要加快统一的信用体系、市场准入、质量互认等制度建设，促进产品、技术、产权、资本和人力资源的自由流动和优化配置，构建开放、规范、有序的市场体系。

（三）有序推进农牧业人口市民化

按照自治区确定的一核（呼包鄂城市群核心区）、三群（赤通锡、呼兴、乌海及周边城镇核心区）、多中心发展布局，促进人口向城镇聚集，实现到2020年，全区户籍人口城镇化率达到53%、（平均年增46.8万人，城镇人口自然增长28万人，吸收农牧民进城19万人，平均每个盟市1.58万人），常住人口城镇化率达到65%。

对特大城市、大城市、中小城市和建制镇聚集人口情况进行细分，区别不同情况分别制定人口转移政策。除对特大城市进行适度控制外，以具有稳定住所为唯一条件，放开其它城镇落户限制。放开中小城市、小城镇户籍限制，鼓励引导农牧民有序转移到城镇。鉴于土地、草场仍是农牧民赖以生存的物质基础，在城镇落户后农牧民，可继续保留承包地和草场，以解除其后顾之忧。在城镇化布局上，针对内蒙古地广人稀的实际，许多地方不适宜人居，基础设施落后等情况，应以现存城区为基础，引导农牧民向此聚集，使其发展壮大，不宜再铺新摊子。

（四）建设完善的城镇基础设施

良好基础设施是新型城镇化建设的基础，也是吸引农牧民进城的保障。要以现有城镇为依托，以政府财政投入为主体，建设功能完善的基础设施，尽快缩短我区城镇基础设施与全国平均水平的差距。一是按照城镇功能定位，加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口聚集和服务的支撑能力。二是建设高效综合交通体系，适应我区地域广阔、居住分散的特点，形成便捷快速的立体交通网络。三是适应信息社会要求，完善信息传输网络。四是加强油气、电网、管网等城市基础设施建设，实现城市生活的舒适化。

（五）推动农牧民就近城镇化

中央城镇化会议提出新型城镇化要望得见山、看得见水、记得住乡愁，除了强调城镇特色外，另一层含义就是就近城镇化。从自治区来说，一是土地、草场是农牧民生存的基础，让其远离故土到城市生活，无法从事农牧业生产，基本生活没有来源；二是并不是所有农牧民都愿意来大城市生活，对于年龄较大、缺乏就业技能的人群，离开祖辈生衍繁息的环境，在心理上可能会产生不适应的问题；三是我区拥有150万林区、垦区、矿区职工，这个群体具有城镇户口，有稳定产业支撑，最适合就地城镇化。

就近城镇化应成为我区新型城镇化重点，一方面，完善的城镇基础设施，吸引农牧民在小城镇居住，年轻人在城镇创业就业，中老年人可兼顾农牧业生产，保持了对故乡的记忆、产业和人际关系的连续性；另一方面，又对缓解大中城市的压力起到分流作用。要以林区、垦区、矿区为重点，通过政策扶持和产业引导，加快棚户区改造，实现150万职工就地城镇化。要完善建制镇基础设施和公共设施，吸引当地农牧民就近城镇化。

责任编辑：杨再梅