加快转变政府职能 服务转方式调结构惠民生（二）

朱晓俊+赵秀清+康磊+闫瑞芳

一、政府在转方式调结构惠民生中肩负着重大责任

政府职能是政府在特定的社会历史条件下依法所承担的职责和发挥的功能，是一个历史范畴，政府的职能不是一成不变的，它随着社会历史条件的变化而变化。

在市场经济条件下，政府具有双重身份，它既是市场主体，又是行政主体。政府作为行政主体，主要表现在：第一，政府征税、提供公共产品，形成政府与公民之间、政府与企业、政府与非政府组织之间的交易。第二，政府是制度的供给者。政府需要建立和完善一套包括政府部门、法庭和监管机构在内的基本制度框架，以法律的形式界定政府、企业、社会和公民个人之间的关系，保证法律、合同、契约等的执行，包括个人之间、个人与国家之间、个人与企业之间、政府与社会之间的合同和契约。第三，政府是微观规制者和宏观调控者。政府通过微观规制对市场主体的行为进行事前约束，以保证市场规则得到遵守，市场秩序得到维持，市场交易得以进行，交易费用和社会福利得以减少。政府通过制定宏观经济政策进行宏观经济调控。

伴随着我国经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，在带来巨大活力的同时，也给政府管理带来诸多新情况新问题。比如，市场机制作用范围扩大，政府与市场的相互关系更加复杂；不同社会群体利益诉求差异扩大，利益主体日趋多元化；公共服务需求全面快速增长，满足多样化需求的压力增大；社会流动性增强，流动人口规模扩大；互联网迅速普及，信息传播更加快捷；公共环境意识增强，环境问题引发的群体性事件增多，等等。

多年来，我区一直致力于转方式调结构惠民生，但收效甚微。特别是从经济发展看，我区政府职能转变仍然不能适应市场经济发展和民生改善的需要。一是政府直接配置资源的范围仍然过大，对微观经济主体的干预仍然较多，公共服务供给仍然不足，市场监管和社会管理仍然相对薄弱，这是我区经济发展方式粗放的深层次原因。二是资源和要素价格形成机制不完善，刺激了对资源和要素的过度消耗；三是政府职能没有根本转变，多数地方依然是政府主导经济增长方式；四是政府政绩考核体系仍以片面追求GDP量的扩张为主，导致一些地方片面追求经济增长速度和当前利益，忽视资源环境成本和长远利益，忽视经济发展的质量和效益。

新形势下，推动我区经济发展从主要依靠要素投入和规模扩张为主，逐步转向创新驱动和提高效率为主，政府需要进一步转变职能，为市场主体充分发挥作用腾出空间，以增强全社会的创新活力。只有全面正确履行政府职能，把该放的权力放开、放到位，把应该由市场承担的职能交给市场，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，切实用好“看得见的手”，充分用足“看不见的手”，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进社会主义市场经济体制不断完善。只有按照党的十八届三中全会提出的正确把握“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设”五位一体的原则，才能更好地在转方式调结构惠民生发挥作用。

二、转变政府职能要处理好三大关系

政府要在转方式调结构惠民生过程中有效行使职能，做到“既不越位，也不缺位”，在转方式调结构惠民生中有更大作为，必须处理好以下三个关系：

（一）政府和市场的关系

处理好政府与市场的关系是解决改革过程中产生疑难问题的核心。党的十八大提出了“五位一体”的总体布局思路，就是要使经济体制、政治体制、社会体制、文化体制以及生态体制五个方面改革的协同推进。而“一体”不仅仅指的是这五方面的改革是紧密联系在一起的，还包括了这五方面的改革都要求解决好政府越位、缺位、错位的政府失灵和市场失灵的问题，也就是政府与市场的关系问题。把政府与市场的关系处理好了，经济体制就理顺了，其他社会、文化、生态问题也都迎刃而解。

目前，我区的政府与市场关系尚未理顺，政府“越位”、“缺位”现象依然存在。政府及有关部门仍然管了不少不该管也管不好的事，行政审批事项仍然较多。政府以不当方式直接干预资源配置，如以低地价供地、税收减免、财政补贴等方式招商引资等，也扭曲要素价格、干扰市场机制作用，误导资源配置。由于我区的一些行政审批与技术审查没有完全分离，有的行政审批部门将本该由市场或中介组织承担的建筑方案审查、施工图设计审查以及专业性、技术性审图工作当作审批事项，既做了一些政府部门不该管的事，也限制了市场主体作用的发挥，影响了行政审批效率的提高。又如，国家明确煤炭资源税改革方向主要是改变征收方式，由过去的从量计征，改为从价计征。由于自治区煤炭资源税改革迟迟没有推进，从2005年至今，无论煤价涨跌，资源税税率固定不动，资源税征收仅占吨煤销售价格的0.65%—1%，没有有效发挥调节资源级差收入的功能。在市场监管方面，政府监管不到位的现象比较普遍。市场监管的重点在基层，但是目前我区基层监管力量严重不足，而且多处于无编制、无身份、无待遇的尴尬境地。尤其是在人口规模急剧增长、管辖区域庞大的城乡接合部地区，小作坊、小餐馆、小卖店众多，有限的执法力量难以实现有效监管。

促进经济发展方式转变，既要重视发挥政府这只“看得见的手”的作用，又要发挥市场这只“看不见的手”的作用。关键是在实际工作中要把两者结合好，还需要结合具体发展阶段和发展领域有所侧重。凡是市场能做的，应该放手让市场去做。真正发挥市场经济在资源配置中的决定性作用。但市场经济不是万能的，市场机制还存在许多缺陷，需要政府进行宏观干预。但必须明确，政府的宏观干预不是取代企业的职能——生产与经营，也不是取代市场的功能——配置资源，而是为企业的生产和经营提供一个良好的环境，弥补市场的缺陷。政府不能过多地干预企业的生产和经营活动，政策的制定者和监督者要和企业在外部结合，而不能同企业一起竞争、分享利益，企业再也不能依靠政府的保护和各种优惠政策过日子。政府扮演的是立法者、调控者、生产者、消费者、保障者和再分配者的角色。

（二）政府投资与民间投资的关系

在当前我国稳增长、调结构的宏观调控中，政府投资虽然仍有发挥作用的空间，但受制于财政收入增速放缓和控制政府负债规模，民间投资受经济下行趋势影响，投资扩张意愿降低，加之要素成本优势下降、政府引导作用不足，民间投资发展仍存障碍。然而，政府投资与民间投资并非此消彼长、截然对立，把握好政府投资和民间投资的关系，发挥政府投资优势促进民间投资，对保持我区经济社会发展意义重大。

近年来，为应对国际金融危机冲击造成的经济下滑趋势，政府增加投资以扩大国内需求，这是完全必要的。在经济企稳向好之后，政府投资力度可以做适当调整，要更多地考虑促进民间投资，以激发经济增长的内生动力和活力。2000-2012年，我区民间投资在全社会固定资产投资中的比重由36.1%提高到61.4%，成为全社会固定资产投资的重要主体。尽管我区民间投资在一定程度上获得了发展，但制约民间投资的体制性、机制性问题依然突出，各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”在事实上阻碍了民间资本进入的积极性，一些领域民间资本进入甚至越来越难，民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象。以工业经济领域为例，为了控制产能过剩，强化节能减排，近些年这些产业政策门槛呈现越来越高的趋势，即规模、技术、资金“三高门槛”。如投资进入光伏电站项目，产能100兆瓦的一般规模企业，仅启动资金就约需1亿元以上；1台60万千瓦火电机组投资规模约在50-60亿元以上。此外，除投资规模较大，由于大部工业设备资产专用性很强，相应的转置成本很高，企业一旦进入，想要退出或转产就会面临很大的投资损失风险。工业经济发展中存在的较高的规模、技术、环保、投入门槛虽然不是专门针对非公经济设立的，但由于非公经济本身资金实力弱、人才技术缺乏、社会资源整合能力差的特点，其跨越工业领域的进入门槛确实存在着能力不强、进入后竞争能力较低等问题。

2010年，国务院制定了鼓励和促进民间投资健康发展的政策措施，自治区也相应出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》，进一步明确界定政府投资范围，解决了民间投资准入难问题。只要是不涉及禁止类、限制类的社会投资，由投资主体根据政府出台的各类规划、标准进行自我调节，政府不再进行审批其可行性研究报告，不再开展具体的招投标活动，但应依据法律法规加大后期监管力度，对违法违规行为及时处罚。尽管在传统能源、金融等领域，民营企业在资金、技术、管理经验上与国有企业暂时无法相比，但在节能减排、智能电网、低碳环保等一些战略性新兴产业领域，民间资本将和国有资本处于同一起跑线，更容易公平竞争。在保障性住房等国家鼓励投资的领域，民间资本也有很大的发展空间。2013年，国务院推出了一系列政策措施，鼓励民间资本进入铁路、信息消费、健康医疗、养老产业等，为我区民间资本提供了新的契机。同时，根据自治区经济社会发展特点，引导民间资本投向服务业领域，特别是着力推动二、三产业融合，鼓励投向生产性服务业领域，不断增强我区经济发展的内生动力。

（三）经济发展与社会民生的关系

保障和改善民生既是发展的根本目的，也是发展的强大动力；既是拉动消费最有效的手段，也是实施扩大内需战略和推动经济发展方式转变的重大举措。

目前，我区城乡居民最直接的感受是GDP的增长明显快于人民群众的收入增长速度，主要问题在于内蒙古生产结构、生产方式，包括投入和产出的效果不同步，增长方式依靠投资拉动GDP增长。2010年、2011年公布的全国各省、区、市GDP含金量排名中，经济快速发展的内蒙古均排在最后，内蒙古GDP增速连续8年第一，但GDP含金量连续两年倒数第一。2012年，内蒙古城镇居民人均可支配收入相当于全国平均水平的94.2%，农牧民人均纯收入相当于全国平均水平的96%。我区在公共产品和服务的供应长期处于总量不足、结构失衡的状态。人民群众反响强烈的“看病难、看病贵”、“学费高”等现象反映了政府在医疗、教育、养老、就业等领域提供的服务不足，导致我区城镇居民用于医疗、住房、交通通信方面的预期支出不断增加，大大强化了居民的储蓄意愿，导致普通家庭尤其是中低收入家庭削减当前消费开支，影响其他消费领域的支出。

在经济发展中，要切实处理好经济增长和改善民生的关系，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，努力在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，让城乡居民过上幸福生活。要更加注重改善民生、加强社会建设，坚持把公共资源配置更多地向民生领域倾斜，扩大公共服务，加快社会事业发展，让经济发展成果惠及全体人民，切实增强经济社会发展的协调性。一是不断提高公共财政在民生项目上的投入。随着经济的发展，要逐年提高公共财政在民生领域的投入力度。二是持续地扩大就业。就业，是民生之本。要优先发展扩大和带动就业的民生项目。要加强管理和服务工作，提高弱势人群在劳动力就业市场的话语权，维护其合法权益。三是稳定提高城乡居民收入。健全企业工资集体协商制度和职工工资正常增长机制，切实解决拖欠农民工工资问题，不折不扣落实好各项惠农惠牧政策，增加农牧民工资性和转移性收入，促进城乡居民收入持续稳定增长。四是继续加快社会保障体系建设。深入推进城乡居民社会保障体系建设，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，完善社会救助体系、社会福利制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。做好社会保障、社会保险和扶贫工作的衔接配套等工作。（完）

责任编辑：杨再梅