储蓄类国债发行及管理中面临的挑战及其解决措施

张萍

储蓄类国债是财政部向投资者发行的，以吸收个人储蓄资金为目的，满足长期储蓄投资需求的一种不可流通国债。目前，市场上发行的储蓄类国债有凭证式储蓄国债和电子式储蓄国债。其中，凭证式储蓄国债自1994年开始发行，至今已历时18年，对筹集财政资金、促进经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用；电子式储蓄国债是财政部会同人民银行经过长期研究，借鉴国内外经验，于2006年7月1日推出的一种新型储蓄国债。

一、储蓄类国债发展变化特点

（一）发行规模和期数逐年增加

近年来我国经济保持稳定增长势头，城乡居民人均收入呈快速上升趋势，广大居民积极寻求安全稳定的投资渠道。同时，国家为筹集重点建设项目资金，通过国债融资扩大支出规模，进而带动经济增长。为此，储蓄国债为国家和居民投资搭建了一个很好的投融资平台，使得储蓄国债一直保持逐年增长势态。发行期数也由最初的每年发行1期，发展到现在每年5期以上，这样既满足了投资者的需要，又为国家重点建设项目提供了可靠的资金来源。

（二）债券设计合理

凭证式储蓄国债是记名国债，可以挂失，也可以提前兑付，从2001年起，当投资者需要短期融资时，可用凭证式储蓄国债在原购买网点办理质押贷款。

（三）收益相当稳定

首先国债的发行是国家作为债务人，有国家作后盾，资金属于零风险，这也是国债投资和其它投资的最大区别。其次从收益来说，储蓄类国债的票面利率大都高于同期银行储蓄存款利率，而且遇银行利率调整，实行分段计息，即使提前支取，也高于定期储蓄存款提前的利息收益。

（四）销售方式不断改进

1999年，各销售网点逐步用电脑取代手工填制国债凭证及计付利息，电子式储蓄国债发行后，通过储蓄国债信息管理系统，可以及时分地区、分品种、分机构查询储蓄国债在全国的发行、兑付、提前兑取等业务，销售方式不断改进。

二、储蓄类国债发行及管理中存在的问题

（一）国债品种单一

从我国储蓄类国债发行品种来看，主要是凭证式储蓄国债和电子式储蓄国债，其它新型品种还没有出现。从期限结构上看，无论是凭证式储蓄国债还是电子式储蓄国债，主要以三年期和五年期国债为主，而长期国债品种至今还是空白，品种结构单一、期限结构不合理，不能适应不同类型投资者的多种投资需求。

（二）利率设计呆板

储蓄类国债利率是发行前就制定下来的，没有考虑近三年或五年的物价水平高低和银行银根的松紧，一律以原定利率执行，不能上下浮动。这样导致的后果是：一是如果储蓄存款利率上升，或者出现通货膨胀，物价水平上涨，那么国债实际利率水平就降低，投资国债者收益相应减少，为了免遭损失，就会出现投资者提前兑取国债的现象，这样投资者就会把损失转嫁到承销行，承销行无法把实际利率水平较低的国债再销售出去，银行只好自己承担损失。二是如果储蓄存款利率下降，出现物价水平降低，那么国债实际利率水平就提高，投资国债者收益就会增加，国家财政所付利息就增加，导致国家遭受损失。这样，投资者与发行者都可能因为银行利率的上涨或下跌而承受意外损失。

（三）承销行的积极性不高

承销行的积极性不高的原因主要有：一是利润率低。承销行代理发行国债，其利润只是手续费收入，再加上提前兑付的手续费1%，这些手续费收入相对较低，调查显示，绝大部分代销银行对代理手续费收入感到不满：一是无保底代理费用。储蓄国债手续费分配完全与销量挂钩。二是在销量达不到一定规模时，手续费收入不足以分期摊销银行投入成本，影响银行业绩考核和销售积极性。所以银行会主动减少宣传、销售等部分的投入成本，不利于储蓄类国债的销售。二是承销风险。我国储蓄国债承销是以国有商业银行为主，财政部委托承销银行负责国债的销售。倘若销售出了问题，那么售不出的部分，只能自己消化。承销机构被迫持有越来越多国债，承受越来越大的市场风险，而且会影响到自身资产流动性。

（四）发行方式落后

一是从发行的承销机构来说，虽然国债发行由最初的工、农、中、建四家商业银行，发展到目前的近40家金融机构参加承销，销售网点也与日俱增，但这些金融机构均集中在大中城市，而能涉足到农村的金融机构却没有承销资格，导致城市居民购买国债热情已过，而农民却无缘购买国债的现状。二是从发行的手段来说，目前我国凭证式国债发行大多采取由承销机构申报承销比例全额包销的方式发行，这种方式，一方面造成部分承销机构因多报数字而自己被迫持有，另一方面因少报数字，使许多购买者需求得不到充分满足。三是从发行的网络来说，目前，居民购买凭证式国债，到各商业银行营业网点填制“中华人民共和国凭证式国债收款凭证”的方式记录债权。由于没有一个全国统一的发行系统作为技术支撑，使发售进度的透明度不高，监管部门无法详细了解凭证式国债的发行、兑付，债权登记以及资金清算过程的具体情况，这样会导致承销机构超冒发行或惜售行为，也使发行任务在不同银行、不同地区间的调剂比较困难。

（五）人民银行对国债管理比较困难

人民银行对储蓄类国债的管理非常被动，主要表现在：一是从发行上来看，人民银行要求商业银行在发行期间积极开展国债宣传，但宣传不宣传或者宣传的力度和效果如何，人行无力管理，只能是“指导”，商业银行宣传经费、人员不足谁来解决？二是从销售情况来看，近几年，经济发展较快，贷款需求旺盛，民间借贷盛行，广大居民把大量的闲散资金投向煤炭、房地产市场，对国债投资比较冷淡，各承销行也不积极做国债营销工作，卖与不卖一个样，甚至也不把国债分配到购买力较强的旗县市场。对此，人民银行也无从干涉与管理，十分被动。三是从监管情况来看，虽然文件上规定由当地人民银行配合财政部门对承销机构实施定期的实地检查，但财政和人行的管理范围却没有界定，加之，承销行发行网点多，监管又缺乏相关配套的法律、法规支持，给现场检查工作造成相应难度。endprint

（六）目前我国凭证式国债都以单利形式计息，到期或提前兑取时根据投资者实际持有时间和相应的利率一次性还本付息

这种付息方式只适合于以长期价值增值为目标的投资者。还有相当一部分投资者购买国债是为了定期（如每年）获得稳定的利息收入，用于将来定期支出。例如，一些人为了养老而投资储蓄国债，希望将来能每年获得稳定的利息收入以支付日常生活开销。可是，这类按期支付利息的收入型储蓄债券在我国还不存在。总之，投资者对于储蓄债券的需求是多种多样的，而我国目前的储蓄债券品种单一，无法有效满足投资者多元化投资需求。

三、解决储蓄国债业务管理问题的相关对策

（一）改进发行模式，减少银行风险

我国现行国债发行模式是银行承购包销模式，每期国债发行时由各承销机构按固定比例承购包销。为了降低承销机构的承购风险，建议将按固定比例包销均改为代销，保证代销机构在发行期结束后可将发售剩余的债券退还给发行人，发行人可通过发行其他种类国债的方式来弥补凭证式国债未完成的发行任务。

（二）实行浮动利率，增加对投资者的吸引力

在利率方面，国债的利率设计应以同期储蓄存款利率为基础，依据市场利率变动实行浮动利率制，这样使国债真正具有保值增值功能，既能避免由于市场利率波动造成投资者的意外损失，也可在市场利率降低时减少财政的债务成本。

（三）积极扩展农村国债市场

考虑到广大农民和老年人是国债主要的应债群体，因此应在巩固城镇市场的同时积极开拓农村国债市场，改变目前单纯由国有商业银行承销国债的做法，让农村信用社和邮政储蓄机构加入承销机构行列，发挥其农村网点较多的优势，使广大的农民群众能买到国债。

（四）加大国债宣传力度

政府部门应利用电视、报纸、互联网等现代媒介，在每期国债发行时加强国债的宣传，使广大群众了解国债投资的优越性，各银行机构也应配合政府部门积极引导居民树立正确的理财观念，在推销金融产品时要及时进行客观的风险提示，不得随意将金融产品的收益扩大化，风险缩小化。

（五）加强国债监管

一方面，财政部和人民银行建立和完善国债监管的法律法规制度，使国债监管有法可依。如承销机构对国债的宣传、营销不积极应如何处罚，依据什么法规处理，目前均是空白。另一方面，明确监管部门的职责，只有权责明晰、分工明确，才能避免管理部门之间相互推诿、谁也不管的状况，而且坚持各有侧重、互相支持的原则，发挥各自特长，共同做好储蓄类国债的管理和发行工作。此外，财政应每年给人民银行拨付一定的国债宣传监管费用，人民银行在每期国债发行前，统一规划国债宣传工作，指导督促各承销行把国债宣传工作落到实处。

（作者单位：人民银行呼和浩特中心支行）

责任编辑：张莉莉endprint