内蒙古的新型城镇化：起点与创新

杜凤莲

2014年3月，中国政府发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》），2014年4月，内蒙古通过了《内蒙古关于推进新型城镇化的意见》。新型城镇化对应的是传统城镇化，传统城镇化过程中，虽然中国整体上取得了巨大成就，但这是以牺牲公平为代价的，即政府通过“掠夺之手”，促进了中国经济的非均衡发展。表现为东部掠夺西部、城市掠夺乡村、中心城市掠夺次级城市，走了一条要地不要人、要劳动力不要市民的城镇化之路（罗云兵等，2014）。基于中国“一刀切”式的城镇化政策，内蒙古城镇化路径与国内其他地区有很大的相似性，但是因为内蒙古的人口、文化、地域、生态特点，又表现出独特性。

一、内蒙古实施新型城镇化的起点：内蒙古获得中国区域开发政策的叠加优势，但不是主战场

中国政府在2000年实施了西部大开发战略，2003年实施振兴东北老工业基地，2005年，内蒙古被正式纳入到大图们江区域合作开发动议（GTI），2008年，内蒙古被批准加入中亚区域经济合作（CAREC）框架范畴，2013年内蒙古积极参与丝绸之路经济带建设。可以说，内蒙古享受了中国促进区域均衡发展和向北开放的政策，但内蒙古从来就不是政策实施的核心区域。所以，内蒙古在区域发展方面一直是参与者，但对经济增长、民生改善的作用是有限的。

二、西部民族地区新型城镇化的重要性：内蒙古具有作为新型城镇化示范区的可能性

本文的西部民族地区包括5个民族自治区；少数民族人口超过45%的3个省份，即青海、云南、贵州；以及至少满足以下3个条件中的2个条件的其他省份（少数民族自治县域数量超过15%，少数民族自治县域面积超过25%，或者少数民族人口超过10%），即海南省、四川省、甘肃省和吉林省。

（一）西部民族地区新型城镇化的政治安全战略意义

第一，长三角、珠三角、环渤海经济圈土地占2.8%，人口占18%，GDP占36%（《规划》，2014），这不仅显示中国经济的非均衡发展，在国际环境并不太平时期，这还是中国对外战略关系中脆弱性表现之一。地大人少、民族地区新型城镇化本身就缺乏中国经验。

第二，西部民族地区是中国民族、宗教矛盾最为集中地区。中国发生的许多暴恐事件大都与民族、宗教矛盾相联系。西部民族地区的新型城镇化不仅解决流动人口市民化问题，地区间的收入差距问题，还有利于化解民族、宗教矛盾。

第三，西部民族地区新型城镇化有利于发展与周边关系，打破发达国家封锁和包围。西部民族地区（内蒙古、新疆、西藏、云南、广西）边境线占全国90%以上，通过新疆发展与中亚的经济贸易关系；云南是联系南亚的纽带；广西是与东盟发展经贸关系的桥梁，有利于通过经济联系建立睦邻友好关系。

第四，西部民族地区是中国生态较为脆弱地区。我国草原的分布总面积约400万km2 （包括荒漠），是我国最大的生态系统类型。草原在西部地区和北部地区呈连片大面积分布，在南方山地零星分布有一些草丛草场。拥有草原面积1500万hm2以上的省区主要有西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃、云南等省区，全部属于西部民族省区（徐斌等，2004）。

第五，西部民族地区是中国矿产资源、能源资源最为富集地区。保障国家能源、矿产资源安全本身就是一个重要任务，加之新型城镇化的核心之一就是农民工的市民化，而农民工市民化之重就是解决就业问题。而资源型产业本身就是资本密集型、劳动节约型的。

第六，民族文化多元性：融合与保护。民族人口在流动人口中比例偏低，流入大城市人口比例更低，2000年第五次人口普查，少数民族人口占13.9%。但在建制市以及以上流动人口中，少数民族人口仅占4.43%，民族人口更多生活在建制镇、村镇以及农村牧区。

（二）内蒙古作为新型城镇化示范区的可能性

第一，内蒙古具有西部民族地区的典型人文、自然特点。内蒙古是5个民族自治区之一，第六次人口普查显示，2010年，内蒙古人口达到2490万，少数民族人口大约占22%。内蒙古地大，人口少，资源型产业比重大、就业压力大，地处民族地区，边疆地区，生态脆弱区。

第二，政策窗口有利，政府在改“掠夺之手”为“扶持之手”。（1）新型城镇化旨在提高区域管理的精细化程度，不搞“一刀切”；（2）鼓励地方政府积极性，希望通过地方发展推动中央政策跟进，自下而上；（3）以前发展东部、损害西部，现在同步、协调发展；（4）鼓励先行先试。

三、新型城镇化：我们还要做什么？

（一）由跟随变为主导

依据《规划》，内蒙古需要编制城镇化发展的中长期规划，实现区域规划、城市规划与产业规划的融合。提高规划的科学性、指导性和严肃性，改变规划随领导任期而变化的现状。特别是根据内蒙古的区域、自然、人文、社会特征，提出在西部民族地区具有示范意义的新型城镇化道路。

（二）可能的示范点与特色

在充分研究城市化、城镇化理论与国内外城市化、城镇化经验与教训基础上，结合自治区的人文社会与自然地理特点，明确内蒙古在国家经济发展中的定位，确定未来发展方向，成为未来中国新型城镇化的主战场。可能的特色包括（但并不限于）以下几个方面。

第一，沿边经济带与建立中蒙俄自由贸易区构想。内蒙古拥有4000多公里边境线，具有与蒙俄发展经济合作关系的条件。在合作共赢基础上发展双边、多边关系，建设沿边经济带，并探索建立中蒙俄自由贸易区。

第二，中心城镇群建设。相比于国家城市群建设思路，在人少地大的西部民族地区，城镇群建设可能更符合实际。

责任编辑：杨再梅

背景资料：国内外城镇化发展概况

本刊编辑部

自改革开放以来，中国城镇化取得了巨大的成绩。城镇化率明显提高，初步形成了大中小城市和建制镇的城镇体系，城市竞争力不断增强。如1978年，中国城镇化率仅为17.9%，而2013年则上升到53.7%，充分显示了中国城镇化的快速发展和城镇化水平的不断提高。

中国城镇化发展的速度令人惊奇，特别是近10年，城镇化率平均每年以1.35个百分点的速度快速提高。然而，城镇化的高速发展不仅带来城镇规模的扩大和城镇数量的增加，更加剧了城镇化过程中存在问题所产生的危害。目前“我国已经出现了城市化的‘大跃进，这是一股在全国范围内从上到下的大规模的‘造城运动。城市化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城市化发展轨道”。

他山之石，可以攻玉。

英国工业革命和法国大革命是近代以来城市化的主要推动源泉。资料显示，1600年，整个欧洲只有1.6%的人口居住在城市。18世纪英国工业革命带来最早的城镇化浪潮，欧洲城镇数量和城镇人口呈爆炸式增长，欧洲的社会生活也发生了巨大变化。到1950年，欧洲城市人口比例为50%，集中了全球40%的城市人口，城市人口占比居世界之首。20世纪以后，世界经济增长中心从西欧转移到北美，美国步入经济社会的快速发展期，到1923年人均GDP跃过6000美元，美国进入快速城市化时代。

从英美等西方发达国家的城市化过程看，城市化与逐步的工业化和经济变化始终交织在一起。虽然这些国家在城市化过程中也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题，但其注重空间合理布局，重视公共服务和人居环境，崇尚保护自然和历史风貌，致力于城市体系协调发展，使得城镇化建设越来越成熟。近些年来，欧洲城市更加注重智能、绿色、低碳，努力探索现代城市发展的新方向。

城镇化是现代化的应有之义和基本之策。中国的城镇化，依然有着广阔空间。不过，未来城镇化的跃升，不仅是量的积累，更应是质的变革。