促进内蒙古新型城镇化 健康发展的土地政策思考

高和平

城镇化是现代化的必由之路，是人口转移、产业结构转型升级和社会全面进步的过程，是解决农业农村农民问题和推动区域经济发展的必然要求。从世界各国城镇化发展的普遍经验看，以统筹土地利用活动、协调人地关系为目标的土地管理制度，是促进城镇化健康发展的重要保障。

针对城镇化建设与优质耕地分布空间上高度重合的实际，决定了任何时候都不能放松耕地保护

粮食安全既包括总量安全，也包括质量安全和结果安全，是城镇化持续健康发展的前提和保障。耕地是粮食安全的基础，面对城镇化进程中耕地数量减少、质量降低、结构和空间分布格局发生变化等挑战，必须始终坚守耕地保护红线，加快推进现代化农业发展，为新型城镇化积极稳妥推进创造更加有利的条件。一是将耕地保护目标责任履行情况纳入地方党政领导班子和领导干部考核评价体系，提高耕地保护目标责任履行情况的评价权重，强化耕地保护指标优先制度。二是统筹安排可用于耕地保护的新增建设用地有偿使用费、农业土地开发资金、耕地开垦费和土地复垦费等，重点推进土地整治，集中用于高标准基本农田建设，提升耕地质量。三是在全面完成耕地后备资源调查评价基础上，统筹考虑国家及自治区重大建设项目的占补平衡，鼓励有条件的地区建设耕地储备库，用经济手段大力推进跨区域补充耕地制度建设。四是进一步完善新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费分配使用制度，对承担跨区域补充耕地和高标准基本农田建设任务的地区给予重点支持，建立健全耕地保护补偿激励机制。

针对城乡建设用地利用粗放、承载人口和产业能力有待进一步提高的问题，必须坚持节约集约用地制度，以转变土地利用和管理方式推动城镇化发展模式转型

一要做好土地资源承载能力与城镇化目标、模式和空间格局的协调，严格划定城镇建设用地扩展边界和规模边界、禁止建设区和基本农田保护区，强化对城乡建设规模、布局和形态的管控，促进城镇组团式发展，确保建设用地规模和布局不突破土地利用总体规划，落实土地用途管制。二要建立完善规划统筹、政府引导、产权明晰、市场运作、利益共享的城乡土地整治运行机制，进一步规范推进废弃居民点与废弃工矿用地复垦调整利用、城乡建设用地增减挂钩、城镇存量闲置土地再开发、旧城区与城中村改造等，在优化城乡用地结构中释放发展空间，在统筹配置城乡土地中提升用地效率，促进工业化、城镇化与农牧业现代化协调发展和城乡一体发展。三要加快制定国土规划，叠加经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等空间管制要求，构建城乡一体的土地用途管制“一张图”，加强城镇建设用地扩展的遥感监测和监督监管。四要将现行法律设定的建设用地预审、农用地转用审批、未利用土地开发审批等行政许可，整合为土地用途转用许可，进一步完善土地用途转用许可制度。五要改进和加强土地利用年度计划分类下达、分别考核的有关规定，按照从严控制大城市、适度安排中小城市、支持县域和重点镇发展的原则，分解下达城镇新增建设用地计划，并建立计划指标执行考核、预警机制。六要适应城镇化发展要求，加快制定土地利用总体规划调整或修改办法，抓好规划中期评估和实施评估，建立健全土地规划定期评估和适时调整制度。

针对摊大饼式发展和高资源投入等现行城镇化模式、格局与资源环境承载不匹配，生态环境压力持续加大的现状，必须细化城镇化土地利用评价与资源承载研究，审慎决策建设用地配置问题

首先，必须深入研究城市群发展的资源环境承载潜力，如水资源保障性约束、耕地红线保护性约束、区域地理环境适宜性约束、区域生态承载性约束、环境排放性约束等，因地制宜推进新型城镇化发展。其次，研究新型城镇化的战略和模式，安排尽量与现有空间格局导向一致，特别鉴于我国较为明显的“行政配置资源”特点，城镇化发展的战略和模式导向必须慎重，尤其要防止地方对城镇化的片面理解，造成城镇化“大跃进”的调控机制。再次，研究开发密度，加快转变城镇化发展模式，充分考虑资源环境承载能力，统筹优化开发，构建和谐的人地关系，形成科学合理的城镇化建设格局和生态安全格局。

针对地方政府过多依赖土地出让收益和土地抵押融资推进城镇建设，潜在经济风险和社会风险并存的现实，在完善国有建设用地有偿使用制度、加强城镇存量土地收益征收管理、优化土地收益支出结构、健全和完善土地税制、严格规范土地使用权抵押融资等方面，进一步深化土地管理制度改革，谋划可持续的制度供给，打破城镇化发展对“土地财政”的过度依赖，建立城镇建设资金稳定筹措的新途径。

责任编辑：杨再梅