智慧城市理念下的政府网络舆情治理研究

张健华　李娜

摘 要：作为城市发展与治理理念的全面创新，智慧城市的建设和发展，不仅带来了智能交通、智能电网等城市硬件基础设施的改善，也给政府网络舆情治理带来了新的挑战，这主要表现为政府治理理念、治理模式及信息处理能力三个方面。为了使政府网络舆情治理适应智慧城市理念发展的新要求，政府有必要转变其网络舆情治理理念，构建有效的网络舆情治理模式和治理机制，从而实现网络舆情的有效治理。

关键词： 智慧城市；网络舆情；政府治理

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）06-0079-05

近年来，随着互联网和信息技术的迅速发展，网络逐渐成为舆情表达的重要载体，网络媒体成为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。然而，网络舆情在推动民主政治发展的同时，现实中的各种矛盾和问题也可能通过网络肆意扩散，给政府治理带来新的挑战。智慧城市的核心理念就是信息处理能力的极大增强以及信息技术的宽领域、智能化应用，这一方面有利于推动网络舆情的进一步发展，另一方面也给政府网络舆情治理带来新的机遇和挑战。因此，参照智慧城市的发展理念，思考城市信息化发展中的政府网络舆情治理问题，将有助于进一步创新和完善政府治理体系，引导网络舆情健康、有序发展，推动智慧城市的建设和发展。

一、智慧城市的理念与启示

智慧城市理念的产生有其独特时代背景。一方面随着城市规模的扩大和城市人口的增加，城市在规划、建设、发展、管理等方面的问题日益凸显，这些都对城市治理提出了新的要求。另一方面，全球物联网、新一代互联网、云计算等信息技术在城市中的应用日益广泛，对城市生活的影响愈发重要，这为城市治理提供了新的可能路径。

在此背景下，利用新的信息技术解决城市问题的智慧城市理念应运而生。智慧城市的概念，最早由IBM公司提出。2009年，在《智慧的城市在中国》白皮书中，IBM公司对“智慧城市”一词进行了界定，所谓智慧城市就是“能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活。”[1]

从功能角度看，智慧城市分为感知层、网络层和应用层三个层级，如图1所示：[2]

智慧城市的主要特点是：（1）更全面的感知。通过信息基础设施的建设，智慧城市可以随时随地感知、测量、捕获和传递信息并进行分析，以便立即采取应对措施。（2）更广泛的互联互通。通过各种形式的高速高带宽通信网络工具，智慧城市可以有效搜集各类分散信息，经过整理加工进行交互共享，实现现代城市治理所需的主体多元化。（3）更深入的智能化。各种高科技和新技术的广泛应用，使得对信息数据的分析和利用更为深入和智能。

智慧城市理念对城市未来发展带来的影响是多方面的，例如，通过智能化的城市管理，有利于全面提高城市的综合管理效率；通过物联网、互联网、云计算、软件设计等战略性新兴产业的发展，有利于推动城市产业结构的转型升级。然而，与此同时，智慧城市所提供的智慧化城市服务手段、智能化信息处理方式以及互通式治理方式，也给政府传统的治理模式带来挑战。这表现为以下三个方面：

一是对政府治理理念的挑战。智慧城市建设所依赖的信息技术的发达和广泛应用，使任何层面、任何行业、任何环节的管理活动和协调活动都可以实现自动化和智能化管理。这种政府治理的智能化理念与传统的管理理念相去甚远，管理者要努力转变思想认识，更新政府治理理念。

二是对政府治理模式的挑战。传统的政府治理模式是一种自上而下的等级制单一向度治理模式，这种治理模式以组织层级、行政规则的严格控制为特征，缺乏对公共事务处理的灵活性和权变性。然而，智慧城市互联互通的城市发展特征以及信息技术和网络工具的广泛应用，使得社会信息变得更加繁杂，社会问题、公共事务也日益复杂和多变，在智慧城市背景下，信息的接受者同时也可能是信息的传播者，某件事情只要引起公众的关注，就可能产生蝴蝶效应。如此一来，需要层级性传达的政府决策与高度自由开放的信息之间就可能产生不一致和矛盾，这就要求政府建立更加灵活、互动的公共治理模式，从执政理念到组织架构等各个方面做出调整，以更加开放的姿态、更加透明的互动平台、更加快捷的反应能力和行政效率来适应新的治理模式。

三是对政府信息处理能力的挑战。这表现在三个方面：其一是对政府信息研判能力的挑战。智慧城市建设发展虽然带来信息收集和处理的便捷，然而，面对海量的信息，如何辨别真伪，并为政府决策提供参考，则需要行政人员具备一定的信息研判能力。其二是对政府信息引导和监控能力的挑战。智慧城市中信息传播的高度自由、多方向和多渠道，使得信息封锁已经成为几乎不可能的事，政府面临着如何对各类不同信息进行正确的引导的考验。其三是对政府信息风险防范和应对能力的挑战。智慧城市的互联互通，在为政府和社会提供大量新的信息来源的同时，也面临着信息安全的问题，进而增加了政府治理的成本和风险。

由此可见，如何应对智慧城市给政府治理带来的挑战，已经成为城市治理者无法避开的现实。尤其值得注意的是，随着现代社会的发展，城市居民权利意识和个人素质逐步提升，对政府治理的要求越来越高。特别是伴随着互联网等信息技术的快速发展，借助网络渠道表达自身诉求已经成为一种常见现象。如2012年6份天津蓟县大火、7月北京暴雨等危急事件，正是由于以微博为主的互联网信息传播而形成很大的社会影响。应该说，在当今的城市治理中，如何在智慧城市理念下实现网络舆情的有效治理，的确需要我们深思。

二、当前我国网络舆情的发展特征

“网络舆情是指在一定的社会空间内，通过网络围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，民众对公共问题和社会管理者产生和持有的社会政治态度、信念和价值观。它是较多民众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等等表现的总和。”[3]传统的政府治理模式下，由于严重的信息不对称，政府和社会公众之间很难进行交流互动。而随着新一代信息技术的应用和普及，以即时性、交互性和非线性为特征的网络传播，打破了传统的自上而下政务信息交流模式，政府与社会公众之间的互动随之增强，网络舆情也得以迅速发展。这表现为：

第一，网络舆情主体日益广泛，交互性和多变性不断增强。随着中国城镇化进程的推进，城市人口数量不断增加，人口来源日益复杂，人口素质逐步提升，这些都有可能成为网络舆情的广泛主体。而计算机技术与网络技术的高速发展，使得人与人之间的互联互通和相互感知能力日益灵活、开放、自由。网络成为没有屏障的开放的大舞台，网民可以随时随地对自己感兴趣的话题发表观点，话题的发布者也可以对网友的观点进行即时回复，经常出现的情况是，一旦发生民众感兴趣的问题或事件，网络上几乎同步就可以传播出来，并呈迅速蔓延之势。同时，由于网络传播的开放性和虚拟性特征，信息交流中也易呈现出非理性化、情绪化倾向，同一事件多种不同版本的报道，就可能带来网民思想观念的混乱，给网络舆论的及时引导带来压力。

第二，随着公民参与意识的增强，网络舆情往往与时事、民生及公民切身利益等紧密关联。互联网技术的广泛应用，为民主政治建设与发展提供了更为先进的技术平台，助推网络零距离、网络问政、网络建言献策等多种网络参政形式，拓宽了参政渠道，激发了公众政治参与热情。事实上，当今社会的一些公共事件之所以能够产生，很大程度上正是网络传播的结果。无论是如郭美美炫富等国内事件，还是中日钓鱼岛争端等涉外问题，都曾引发网民的广泛关注，而“三公”经费公开、食品安全、房屋拆迁、教育改革、环境保护等涉及民生和公民权利的事件更是网民经常探讨的热门话题。

第三，随着公民政治参与意识的增强，现场互动日益成为政府和公民网络交流的重要形式。2008年6月20日，胡锦涛同志在《人民日报》社考察期间通过人民网强国论坛同网友们进行了在线交流。近年来，越来越多的领导干部开始以参加网络访谈、回复网民留言等各种形式“触网”，使网络舆情出现推动官民互动发展的态势。在智慧城市建设过程中，随着公民网络参与意识的增强和新一代信息技术的普遍应用，这种官民互动模式将更加成熟和完善。

第四，随着城市网络基础设施的不断完善，网络舆情与现实空间互相扩散的网上网下联动日趋普遍，网络舆情变得日益错综复杂。对于某一热点事件来说，有可能是互联网、报纸、电视等传统媒体的报道，并对其进行补充式的传播和讨论，也可能是网络报道成为传统媒体的重要资料来源，进而形成网络与传统媒体互相推动事件发展的局面。随着智慧城市的建设和发展，城市经济社会发展日益分化和复杂，市民参与意识和能力以及政治参与程度也不断提高，他们不但可能借助网络开放平台，向社会传递信息，还可能亲身进入事件现场，直接推动事件发展。

三、智慧城市理念下创新政府网络舆情治理的思考

在智慧城市理念下，政府必须对其传统的治理理念和方式进行反思，建立起符合网络舆情发展特征的新的治理模式，从而实现网络舆情的有效治理以及政府治理能力的全面提升。

（一）树立与智慧城市理念相符合的网络治理理念

观念的变革是一切变革的先导。在信息网络迅速发展的今天，政府网络舆情治理理念的创新是现代社会治理的必然要求。

第一，树立创新服务理念，注重网络舆情的创新治理。智慧城市是以创新性和智能化为主要特点的城市，智慧城市建设背景下的政府要具有较强的创新能力和创新意识，只有这样，政府治理才能跟上复杂多变的网络舆情发展现实，应对新形势对政府治理的挑战。同时，政府网络舆情治理理念要从以政府为中心转变到以公民为中心，及时回应和满足广大网民的诉求，从而推动网络舆情健康有序发展。

第二，树立开放透明理念，推进政府与网民的平等对话。如前所述，随着智慧城市建设的深入，整个世界逐渐变成一个相互联系和相互依赖的网络，人们的交流方式也日益变得网络化、多元互动化以及透明化，任何一个政府想要封闭或者隐瞒信息都变得不可能，只有树立开放理念，做到官民信息共享，才能实现政府与网民的平等对话。

第三，树立平等交流理念，推进政府和网民间的平等对话。在智慧城市建设背景下，随着公民参与意识和权利意识的增强，政府对网络舆情治理也不能再采用传统的行政命令方式，而应当因势利导，通过平等对话，实现政府与公民之间的相互理解和支持，从而推进网络舆情良性发展。一是要真诚对待网民，以维护公共利益作为出发点，满足公众知情权；二是以平等的态度与网民进行沟通，避免对待网络舆情出现话语霸权现象；三是坚持开放的对话原则，要对不同的网络观点持开放包容的态度，允许网民公开讨论。

（二）互联互通，构建网络舆情的多主体协作治理模式

智慧城市充分感知和互联互动的双重特点，要求政府既要充分预测到网络舆情的发展趋势，认识到网络舆情复杂性和动态性的发展特征，又要主动吸纳社会不同组织与团体参与和协作，从而更加有效地整合各方面资源，突破单一政府组织自身的感知和治理能力缺陷，形成1+1>2的网络舆情协同治理效应。

第一，从宏观方面看，应当实行多元主体合作共治的网络化治理模式，为政府应对网络舆情发展提供多元主体。网络化治理是对社会公共事务的多元参与治理，它要求超越传统的自上而下单一政府治理结构，通过畅通公民参与渠道，建立政府和社会的新型合作关系，构建政府部门间、政府与社会组织间的合作治理机制等多种方式，形成政府与社会良性互动的横向合作关系模式。

第二，就实现政府自身的网络舆情有效治理而言，应当充分发挥社会各方面力量的作用，对网络舆情实行包括从预测到应对在内的全过程联动治理，从而达到更有效的治理。首先，就政府而言，主要是充分发挥政府各个部门的合作优势，为网络舆情有序发展提供良好的政策环境和技术环境。例如，通过新技术的应用，建立起包括宣传部门、公安部门、应急部门等多个部门在内的联动治理机制，综合各部门的资源，对网络舆情进行日常监测、分类整理、研究评判，将有利于对负面网络舆情从源头上进行更加有效的遏制。其次，就社会而言，则需要做好社会成员的自我监督和自我控制，例如互联网相关行业部门、民间组织应当加强对从业人员的教育和培训，发挥舆论引导作用，不断传递正能量，构建更加和谐有序的网络环境。

（三）充分感知，建立健全系统化网络舆情治理机制

在智慧城市理念下，政府应根据网络发展的特点与趋势，完善应对网络舆情的治理机制，引导网络舆情向积极健康的方向发展。这包括以下五个方面：

第一是网络信息公平流动机制。在网络空间，信息公平更多指的是信息流动的公平，政府应该给予网民充分的意见表达权利，相信民众对于是非曲直有作出正确判断的能力，致力于信息流动公平机制的创建和维护。

第二是公众决策参与机制。政府必须改变传统的行政命令式决策方式，广泛了解网络舆情，建立吸纳公众参与的参与式决策机制。在行政决策制定阶段，政府要综合运用信息采集技术和政府信息公开平台，广泛收集和反映网络舆情信息；在行政决策执行阶段，要重视网络民意，倾听社会各阶层的声音，满足公众诉求；在决策监督过程中，要广泛发挥网络舆情作用，通过网民的力量对政府部门及其行政人员进行全方位监督。

第三是政府信息公开机制。政府应该充分利用网络空间信息、资源共享的特征，向广大网民公开政府信息，增强政府公信力和合法性：（1）完善新闻发言人制度。为了对网络舆情进行因势利导，政府部门需要灵活运用多种新闻发布形式，如召开现场发布会，接受电视、报纸等传统媒介采访，同时还应逐渐推广网络新闻发言人制度，对于重大事件和热点问题，尝试和推广相关部门负责人和领导在线与网民的沟通对话制度。（2）充分发挥网络平台的作用，拓宽信息公开途径和渠道。一是正确处理政府与媒体的关系，政府应充分、及时地发布信息，适时引导、宏观掌握整个局势；二是建立和完善网络信息发布平台，实现信息的及时更新；三是适当利用网络媒体开放平台，给予网络媒体平等参与新闻报道的机会。

第四是网络舆情引导机制。尽管从理论上讲，网络传播的特点使任何人在网络上都有传播信息的可能，但实践证明并不是所有的人都会无条件接受网上的全部信息，而是更倾向于接受具有一定权威性网站的信息。因此，政府及网络媒体应充分发挥网络舆论导向作用，围绕网络舆情热点问题，及时披露官方信息，解疑释惑，把握网络舆情的正确导向，营造健康有序的网络氛围。对此，政府可以有计划、有目的地对网络舆情进行引导，在收集和分析舆情信息时如果发现了消极信息，则可以通过积极正面消息淡化消极信息的影响。一是通过委托专业的社会调查机构进行网络舆情和社会问题调查研究，掌握网络和现实动态的基本情况，分析其态势，预测其走向，提出解决问题、引导网络舆情发展的对策建议；二是建立起舆情联席会议制度，定期召开舆情分析会议，主动预判，及时作出策略调整。

第五是网络舆情应对和处理机制。这包括：（1）网络舆情预警和应急处理机制。对负面网络舆情信息和突发性事件进行预警，在工作中变被动应付为主动出击，主动引导网络舆情走向，减少危机性舆情的出现频率。（2）网络舆情信息资源共享机制。信息资源共享指的是“在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府外部之间，共同使用政府信息资源的一种机制”。[4]通过该机制，一方面可以集合各级各部门分工采集的网络舆情信息，有效地避免决策者的决策失误，另一方面还能避免信息过量，使最需要处理的网络舆情得到最有效的关注。为此，各部门间要进行协作分工，各系统的职责最好能够互补；同时，还需要确定一个协调机构，来负责各级各部门之间工作的协调。在智慧城市建设过程中，政府部门之间，政府部门和非政府组织，甚至与社会群体包括网络虚拟社团之间都应该建立沟通的渠道，充分实现信息资源共享，减少由于信息闭塞和沟通困难造成的误会。

参考文献：

[1] 沈明欢.智慧城市助力我国城市发展模式转型[J].城市观察，2010，（3）.

[2] 巫细波，杨再高.智慧城市理念与未来城市发展[J].城市发展研究，2010，（11）.

[3] 王楠，贺国强.对网络舆情“高看一眼”说明啥？[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/209043/212786/14541732.html，2011-05-04.

[4] 李东卫.政府信息资源共享的原理和方法[J].中国行政管理，2008，（1）.