近代中国立宪改革失败根源探析

[摘要]日本近代化的最大成功之处是宪政政体的确立，虽然是君主立宪制，天皇拥有至高无上的权威，但并无至高无上的权力，其权力受到宪政的约束，这不同于东方社会传统的一统天下的专制王权体制。这一不同，为日本在诸多方面推进近代化创造了条件，提供了机会。而中国清末的立宪改革尽管意义深远，但是具有保护性、有限性、防御性和贵族性。从中国清末制度变迁的进程来看，清政府政治转型的阻力，一是来自于既得利益者对变革的抗拒，二是由于清政府自身欠缺领导改革的能力。

[关键词]近代中国；宪法；立宪改革；失败根源

[中图分类号] D921：313[文献标识码] A[文章编号] 10022007（2014）04007306

日本通过明治维新建立起以帝国议会、责任内阁和大审院为基础的政府制度，为日本推进近代变革奠定了制度基础。尽管这次政治制度变革相较于当时其他发达国家而言存在严重缺陷，但日本近代化的最大成功之处乃君主立宪的宪政政体的确立。天皇有至高无上的权威，但因权力受到宪政的约束，其并无至高无上的权力，这不同于东方社会传统的一统天下的专制王权体制。这一不同，为日本在诸多方面推进近代化创造了条件，提供了机会。而中国因为没有实现这一点，走上了与日本完全不同的近代立宪之路。

一、《钦定宪法大纲》与《大日本帝国宪法》比较

1889年2月，日本天皇颁布《大日本帝国宪法》，即明治宪法，标志着近代天皇制的确立。这种以维护天皇最高权威为基础，保障天皇总揽统治大权的立宪主义，虽然是一种外见的立宪主义，即宪法中所反映的立宪主义脱离了立宪主义的实体价值，它成为日本结合当时特定环境，将传统与近代相融合的体系[1]（73），但无论从制宪思想来看，还是从宪法条文本身来看，《大日本帝国宪法》都显示出一定的民主性和进步性。宪法条文反映了伊藤博文既要用立宪限制君权，保护民权，又要对君权不加毁损，坚持主权在君的“立宪之本义”。《大日本帝国宪法》显示了对专制君权的一定限制，但其体制显然并未达到二战后“民主主义”的标准。同时，将现代价值标准简单套用于近代，也是完全不合适的。[2]（6）与君主集权专制统治形成鲜明对比的是，明治宪法对被神化的、总揽一切大权的天皇作了诸多限制，承认公民的基本权利和自由，并设立近代政府制度的组织结构，使其在最大限度内发挥作用，以实现对君权的制衡。

清末，中国制定了《钦定宪法大纲》与“十九信条”，从《钦定宪法大纲》到“十九信条”折射出清廷权力日益式微。其中体现出的妥协既来自于列强的外在压迫，又来自于民智渐开所产生的立宪要求，也来自于较低廉的制度设计和政策贯彻成本。虽然在整个清末，并未颁布和实施一部完整的宪法，但《钦定宪法大纲》作为具有宪法效力的宪法性文件，第一次从法律层面限制了君主的权力，承认了公民的权利，使中国专制政体出现一丝松动，实为“超轶前古之举动”，是中国政治制度史上的里程碑。[3]（194）因为“十九信条”是在反清革命起义爆发之后清统治者在走投无路的情势下颁布的，之后清帝即告退位，实际上并未得到贯彻，所以在此我们只讨论《钦定宪法大纲》与《大日本帝国宪法》的异同之处。

（一）两者的相同之处

日俄战争之后，日本的胜利和对维护君上大权的迫切要求坚定了清廷学习日本进行君主立宪的决心。1908年8月，清廷颁布以日本明治宪法为模板的宪法性文件——《钦定宪法大纲》，其与《大日本帝国宪法》相同的是，两者均采取二元君主立宪政体。君主乃国家元首，系国家政治权力的中心，总揽立法、司法、行政大权，政府对君主负责，议院只对君主起到“协赞”作用。[4]（167）其相同点具体表现在：

1.在维护君主大权的前提下，引入资产阶级的立宪精神

资产阶级立宪制所要求的分权、人权、法治在中日两国宪法中均有着不同程度的体现。如伊藤博文认为立宪政治的意义在于限制君权，若宪法中没有对君主进行限制的条款，“此宪法则失去其内核，记载事件悉归无效”，而保护臣民之权利是宪法政治的实质，如果不限制君权以保护民权，使君主掌无限之权力，臣民负无限之责任，是为君主专制国家。[5]（201～206）在议会、内阁的权力和权限方面，伊藤认为，“不经议会同意，则不能制定法律”，“在天皇近侧设责任宰相，对君主行政之权加以限制”，缺此两点者，即非立宪政体。[5]（202～203）清朝的《钦定宪法大纲》取法日本，并在国内立宪派的要求和影响下，也呈现出一定的资产阶级性质。对君权有所限制，多少体现出三权分立的原则，并从法律层面保护了臣民的权利。议院分得立法资格，司法部门得以独立审判，使君主的权力不再完整，规定臣民的一系列权利义务，与西方宪政初步实现了形式上的对接。

2.制宪原则上，两者都采取了二元君主立宪制政体

关于明治宪法的性质，一直是国内外学界研究的重要课题。有学者从明治宪法体制形成背景和内在结构的角度认为，“明治宪法体制本身具有极大的伸缩性，它的内涵不是单一的，而是多元的，它的宗旨不是专项的，而是兼容的”，它内部具有弹性机制，可以采取从民主到最专制的各种统治形式[6]（31），因此，明治宪法呈现出专制与民主相结合的统治方式。它在传统政治文化中加入民主的内容，“一方面使国民通过议会参与国政，加强国民对政府的支持，另一方面又使得政府可以利用天皇的权威来推行自己的方针和政策”[7]（56）。清朝的《钦定宪法大纲》照搬这种政体模式，是因为日本通过立宪使国家走向强大的同时，又成功地巩固了天皇的地位与大权，日本“立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君由独尊之权”[8]（6）。所以，清末的君主立宪政体不可避免地带有这种二元性质，皇帝总揽统治大权，议院权力十分有限，并受到君主掌控，至于臣民之权利，“也必使出于上之赐予，万不可待臣民之要求”[8]（36）。

（二）两者的不同之处

《钦定宪法大纲》是借鉴明治宪法而来，两者在立宪思想和立宪原则上有着诸多相同和相似的地方。但是从宪法条文的对照中，我们可以发现，尽管《钦定宪法大纲》取法于日本，但它比明治宪法更为保守，在扩大君权、限制民权方面则较日本更甚。

1.文本形式不同

从宪法形式上看，《钦定宪法大纲》并不是正式的法律文件，而只是实行仿行立宪的纲领性文件，是未来宪法制度的依据。[9]（404）从《钦定宪法大纲》正文来看，由“君上大权”和“附臣民权利义务”两部分组成。而日本的明治宪法却是正式的宪法文件，由七章组成，主要内容为天皇的权力，臣民的权利义务，帝国议会，国务大臣及枢密顾问，司法，会计和补则，其比较系统地规定了天皇的绝对大权，内阁及议会的“辅弼”、“协赞”权，较独立的司法权以及臣民的权利义务。尤其以较大篇幅规定了“帝国议会”的构成、组织结构、运作，两院之间以及与其它权力机构之间的制衡，为君主立宪的政府制度运行奠定了基础和保障。其结构和内容都较《钦定宪法大纲》完整和丰富，并得以切实付诸实施，具有极强的现实意义。

2. 对君主权力的限制不同

从法律文本的比较来看，两部宪法对君主权力的限制有着很大的不同。在君主权力方面，

《钦定宪法大纲》所规定的君主权力比明治宪法的君上大权更加广泛。其第3条规定，君主有“钦定颁行法律及发交议案之权”，即君主有发交议案的权力，而明治宪法规定法律草案由两院提出，天皇只有“裁可法律，并命其公布及执行”之权，而没有发交议案之权力，这就大大限制了法律制定过程中君主的意志。《钦定宪法大纲》和明治宪法都规定君主有设官制禄之权，但明治宪法规定，“在本宪法或其他法律载有特例者，各依其条项”，这就表明君主对此一权力并不能完全为所欲为，其权力是受到限制的。而大纲却明确规定，“议院不得干涉”，听凭君主一己意志。《钦定宪法大纲》第8条规定，君主有“宣告戒严之权。当遇紧急时，对以诏令限制臣民之自由”。君主的这项戒严之权不但没有规定戒严发生的条件，而且同时赋予君主限制臣民基本权利——自由的大权，这与日本的“戒严之条件及效力，以法律规定之”对君主戒严权力的限制有着很鲜明的对比。在《钦定宪法大纲》中经常可见到“议院不得干预”、“不付议院议决”、“皆非议院所得干预”等规定，凸显君主之大权，抑制议院的立法和监督权限。此外，

《钦定宪法大纲》中也只字未提

日本明治宪法中国会对天皇权力的限制以及责任内阁制在政府制度中所发挥的作用。可见，在对君主大权的规定上，《钦定宪法大纲》要比明治宪法更注重对君主大权的保护。

3. 对臣民权利和义务的规定不同

与对君上大权的规定相反，《钦定宪法大纲》所赋予臣民的权利和义务要少于明治宪法中相关的规定。譬如，明治宪法规定臣民有迁徙自由、书信秘密受保护、有信教自由及请愿的权利，而《钦定宪法大纲》却没有赋予臣民这些基本权利。在臣民义务方面，《钦定宪法大纲》却规定了两条明治宪法中没有的条文：臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳赋税；遵守国家法律的义务。所以，与明治宪法相比较而言，《钦定宪法大纲》在规定自由权利方面不仅范围十分有限，种类较少，而且具有不彻底性，在臣民义务方面的规定却比明治宪法还多。[10]（36）这样一个不彻底和更具保守性的《钦定宪法大纲》所确立的所谓君主立宪政体，无法实现立宪政体对君主权力的控制，更无法发挥责任内阁与议会分权制衡的作用。

二、近代君主立宪政体改革失败的根源

发展政治学的制度学派认为，政治发展就是政治组织和政治过程的制度化。即政治权力掌握在公认的国家立法机关手中，政府的权力受到限制和监督，民众广泛参与政治得到制度化保障。作为专制统治的对立面，宪政制度保障法治、分权、制衡以及公民的基本权利和自由，是政治发展的主要标志。因此，中日两国从传统君主制度向君主立宪政体转变的过程就是政治发展的过程。明治宪法对日本而言，有着非凡的意义，因为宪法是一国宪政的基础，是以最高准则的形式将对君主的限制、权力的分配、国民的权利和义务固定下来，确立一套神圣不可侵犯的行为准则。从中日两国近代化进程中建立君主立宪政府制度的过程中可以看到，日本的明治维新运动和明治宪法的颁布使日本完成了从封建君主制向近代立宪制的转变，这些转变主要包括宪法、法律的颁布，责任内阁制和帝国议会的建立。日本之所以能够完成这种制度的变迁，是由于制度需求者与制度的供给者都能够影响到制度的变革并能从这种制度变迁中受益。因为制度能否发展和人们的利益密切相关，它既取决于“社会内部各种既得利益集团的权力结构或力量对比”[11]（131），也取决于人们对于制度变迁带来的收益和成本的评估。公共选择理论指出：“公共物品提供理论是一种政府理论，其本质观点认为政府的建立就在于提供公共物品。” [12]（390）制度是一种典型的公共物品，其提供必然依赖于政府。这就需要政府在制度供给不足时，实施强制性制度变革。既然是制度变迁，就必然涉及到利益分配的改变和重新洗牌，就要求政府对制度变迁的成本与收益进行评估，使自己的收益大于成本，而且政府自身要有能力促成这种制度变革。从中国清末制度变迁的进程来看，清政府未能够像日本那样成功地变革政府制度，正是因为清政府对既得利益的维护以及自身领导变革能力的欠缺。

（一）两国传统统治模式对制度变迁的影响

如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。[13]（274）制度创新成本是发生制度变化所依赖的重要因素之一。由于制度的变迁是在原有制度基础上开始的，制度变迁和创新成本的高低可以看作是实现变迁所遇到的阻碍。制度变迁的成本可能是巨大的，在某些政治环境下，成本简直可以是死亡。但是，即使没有如此严厉的制裁，创新的成本也可能由于为克服既得利益集团政治权力付出了相当成本而高得令人望而却步。[11]（12）清末，中国政府在内忧外患的双重压迫之下，选择实施君主立宪政体作为制度变革的尝试。这种改革尽管意义深远，但很有可能带有有限性、保护性、防御性和贵族性。[14]（90～91）从当时的社会情况来看，存在诸多利于制度创新的因素，但是，有利因素中居于主导地位的一项应该是上层决策集团对其预期净利益的评估。随着立宪的推进和深入，统治者深深感到，在立宪、分权与制衡的体制下是无法保持君主大权的实质统治地位的。实行立宪是一种太过有限甚至虚假的表象，因为中国传统的君主集权专制模式以及强大的官僚集团，使“政府自身成了一个既得利益者集团，其政策、体制具有维护、扩张此既得利益的强烈指向。并将最终导致社会矛盾的激化及政府制度的变革乃至革命便是不可避免的”[15]（232）。

作为中国近代化对象的清王朝统治体制，其承袭明制，他们吸取前朝的经验教训，实施并强化了中央集权专制。清代部族统治维护的是清廷贵族的集体利益，政权是被满族全体部族所拥有。清朝制下的满洲人成为社会中的特殊分子，处处要求此一政权维护其特殊地位和利益。戊戌变法的失败虽然有其历史的原因，但归根结底，还是清统治者为维护一己之私欲不愿意变革。清末立宪运动的失败并非立宪措施不当，而是由于统治者迷恋权力、一意孤行，借立宪之名行专制之伎俩，使得满洲贵族最终陷入孤立，加速了王朝的覆灭。

反观日本的政府制度变革过程，虽然也是矛盾重重，但其成功地从传统幕藩体制转变成近代立宪君主政府制度，这既得益于日本前近代封建幕藩政治体制，也得益于明治宪法的颁布。从德川末期的政治实践来看，日本之所以能够实现政府制度的变革而非付诸革命，幕藩体制下天皇与幕府二元权威的存在功不可没。福泽谕吉很早以前就指出，同时拥有至尊的天皇和至强的将军，是日本的“偶然幸运”。“如果在幕府执政的七百多年间，王室掌握着将军的武力，或是幕府荣享皇室的尊位，将至尊与至强集于一身，牢牢控制着人民的身心，则日本绝不会有今日”[16]（18）。1868年以前的200多年里，天皇是象征意义上的权力主体，实际的掌权者是德川幕府，将军一人大权独揽。当幕府权威衰败以后，另一传统制度（即天皇），又成为现代化武士阶级的工具。幕府的崩溃，并不意味着政治制度的瓦解，而是天皇的“复位”[17]（19）。始终存在一个有凝聚力的中央权威是保持日本政治秩序平稳的关键。除了这种中央政权上的二元结构所形成的相互制衡外，幕藩体制的分封特点还体现了一种分权观念。作为日本近代化对象的统治体制，是由幕府与藩组成的幕藩体制，依照中央集权下的封建割据与世袭身份制的原则进行统治。由于它是在封建制度的基础上发展而来的，所以又被称为“中央集权的封建统一国家”[18]（62）。将军集权统治下各藩分封的特点使日本前近代集权的政治体制有别于中国的君主专制，而与英国中世纪的分封制相似。由于分封制，日本全国被划分为256个藩国，对于西方学问与力量的态度相较于中国单一的中央集权制更富于变化，也更能够做出内容丰富的反应。有力且自治的大名在政治、经济、军事等方面拥有相对的独立性，能够与中央集权统治形成一定的抗衡。[19]（150）而中国虽然国土辽阔，但中央政权有力量粉碎一切所谓非法的地方反应。在中国的反应只能有两种：要么是北京政权的反应，要么是推翻政府的民众运动。也就是说日本比一元化的帝政中国有更多的获得建设性反应的机会。[20]（41）再者，明治宪法的颁布是日本君主立宪政体确立的标志，从制度建设的角度看，正是这种制度化了的规则为政治经济生活提供了一种稳定而有活力的秩序，为冲突的解决树立了基本的价值和程序，并大大降低了创新的成本或风险。[11]（13）而缺少一部完整的宪法，是中国政府制度改革未能成功的原因和标志。

（二）两国中央集权的程度对制度变迁的影响

对于较晚进行现代化的国家，抵制现代化改革的势力，无论在数目和力量上都与“早发内生型”现代化国家不同。在这些社会中，传统社会势力及其利益、习俗以及在此基础上形成的规则已经根深蒂固，如果想要改变或破坏这些传统势力，就必须拥有至高无上的权力。现代化过程之于政治制度变革，表现为权力的大幅度重新分配。所以，必须摧毁以地方、民族、宗教等为核心的权力中心，权力必须集中到全国性的政治机构中。中央集权，特别是在社会转型过程中，是政策革新和改革的实质性必要条件。“因为现代性意味着稳定而现代化意味着动乱”。[17]（43）从中日两国近代化过程的实践来看，是否实现中央集权成为政府制度改革成败的关键。从清代传统集权专制的统治模式来看，中国是最有可能顺利实现制度变革的国家，可是深入分析清代社会及中央政府所发挥的功能，就可以理解中国近代社会所具有的深层次矛盾。

清代中国从最初的中央集权到后来地方做大，从来都不是主动选择的结果，而是不得已而为之的。“内轻外重”局面的形成源于咸丰、同治两朝数十年的内战。国家权力日渐下移，使地方积重之势渐成，并直接促生师夷之技以制夷的洋务运动。在1840年第一次鸦片战争之后，由于一些地方督抚或亲历或耳闻双方交战情况，已经认识到洋人船坚炮利，中国无法与之抗衡，也有人因此萌发动手仿造之意。虽然洋务运动最终发端于20年之后，即19世纪60年代而非动议之初，其中一个主要原因是此时的封疆大吏手中拥有更多的权力。因此，当内战起于东南之时，洋务亦随之而来。因此可以说，中国社会的近代化始于洋务运动，然而这一始于地方、依附地方的近代化又只能是“一种分散而无法归聚的近代化”[21]。由于地方界域分明，所以附着于地方的近代化也各自为界。因此，在仿西法的过程中，呈现出因缺乏相互沟通而不断重复，各具风格而不具规模的常态。这种“分而治之”的近代化模式与同样为后起近代化国家的德国、日本的统一集权路径完全悖反。曾经催生近代化的东西同时又阻碍近代化的发展，这种矛盾的历史格局深刻影响了清末十年新政与仿行立宪改革的开展。 [21]

到了清朝末年，中央政府面临着种种危机：皇权日渐式微，地方督抚势力大大膨胀；国内民不聊生，暴动频起；国外列强欺侮，无以应对。在这种对外无法捍卫国家权益，对内无法保障百姓生活的境况下，清政府的统治合法性丧失殆尽。于是，清统治者决定效法日本，进行政府制度改革，行君主立宪政制。可是这时，政府遇到一个非常棘手的体制或结构问题。那就是中国的传统政府体制是一个小政府的模式，接近于西方经典自由主义那种大社会和小政府的概念。[21]中央集权，在我们看来只是体现在中央所在地这一区域，而在地方上，则大体呈现出一种比较放任的统治模式。因此，在地方百姓看来，中国皇权统治模式实际上是一个小政府统治模式，它的管理成本很低，资源需求也不多，清政权“永不加赋”的诺言既是传统儒家思想的不与民争利、内施仁政思想在现实中的写照，又是使人民认可清政权的外来统治并保持政权稳固长久的原因。而“永不加赋”的诺言，只有通过减少政府支出，维持一个少作为甚至不作为的政府才能实现。可是，到了近代，内忧外患的巨大压力使清政府不得不进行变革，并在经济和政治革新上有所作为。百废待兴的局面，需要一个能够集权的强势政府来掌控，这就势必要求中央政府从小政府转变为大政府，同时进行政治伦理与统治模式的结构性变革。历史的发展同样向我们证明了拥有一个集权政府对于国家近代化的重要意义。在清末新政刚颁行之时，政府对于地方自治采取准许乃至提倡的态度，因为此时中央政府没有能力对偌大的中国进行管理。但随着新政的推进，统治者们发现他们需要一个强大的中央政府来实现统管，否则国家建设、公共事业建设都无法进行。拿税收来说，据统计，清代大部分时候的国家税收只占国民生产总值的3%，这个比值从世界范围来看，都是非常低的。然而实际上，老百姓缴纳的税收又不止这个数字。[21]这些少得可怜的财政收入使中央政府推动新政的举措步履艰难。而同一时期的日本，经历明治维新并建立起一个中央集权国家后，到20世纪初国家税收几乎是明治初年的百倍。明治政府以此可以推进很多国家层面统管的建设，譬如邮政、路政、电政等，国力自然会大大增强。

构建现代性国家，必须将地方权力收归中央，建立起强大的中央政府，不然国家就不能促进社会和经济改革，解决现代化面临的问题。这是面对列强入侵，眼见中国主权尽失、民不聊生的悲惨景象后，日本政要对国家未来出路的深刻认识。基于高水准的教育、城市化及经济一体化，明治时代的统治界精英们展现出同舟共济的态度，改变经济与政府的基本原则和组织。[22]（32）新兴的明治国家最为显著的特点就是高度的政治和政府的中央集权化，它在相当短的时间内起到了立竿见影的效果。日本建立中央集权政权的动作始于1869年3月，新政府游说一些有权势和影响力的大名，特别是萨、长、土、肥等藩的大名，希望他们能自动将领地奉还天皇。在奉还领地后，其原有地位仍受到尊重，并在新政府中亦有发言权。到1870年初期，所有大名均在形式上把土地交还给天皇。各藩主重新被任命为藩知事，收入可观，且自主权一如既往。这个历史上称之为“奉还版籍”的决定，建立了“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的近代天皇专制体制。随后，为进一步瓦解大名的势力，实现全国的统一，明治改革者又通过委任天皇亲兵，加强军事实力；宣布“废藩置县”，实现中央与地方的行政领导关系；建立中央政府框架，将行政权、军事权收归中央。“这种政府的中央集权化的登堂入室，最终产生三种形式：一是以天皇的名义作为统一中央权力的手段进行统治；二是通过一个统一的中央官僚机构进行直接管理并建立与无共享权力的地方政府中心相联系的办公等级制度；三是通过普遍征兵、废除武士地位和穿着军服权力的规定，实现国家面前人人平等。”[22]（32）与政治中央集权化一脉相承的是，1898年日本颁布历史上第一部宪法——《大日本帝国宪法》。它将中央集权化的这些政策、制度以及组织形式以法律形式固定下来，使日本具备了进行现代化建设的必要条件。因为一个国家要想获得持久的发展动力，就必须拥有良好和理性的法律与制度。[23]（36）

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[责任编辑 全华民]