新型城镇化背景下加快发展中小城市的路径分析

宋盼盼

摘 要：新型城镇化的核心是人口城镇化，最新出台的国家新型城镇化规划中指出要加快发展中小城市。传统城镇化有许多问题需要改善。中小城市是吸纳转移农村人口的重要载体，是践行绿色发展的主力军。加快发展中小城市需要加强城市群建设和生态建设，注重城乡统筹发展，加强制度创新。

关键词：新型城镇化；中小城市；人口城镇化

中图分类号：F291 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）26-0123-02

“中国的城镇化，其规模之大为人类历史所未有，不仅对中国的发展很重要，而且会影响世界。”这是李克强总理在十二届全国人大一次会议闭幕后答中外记者问中说的话，这句话也说明了城镇化将前所未有地改变我们的生活。城镇化是人类社会走向现代文明的必由之路和重要标志，新型城镇化对于扩大中国经济内需、优化经济和产业结构有重要的价值和意义，同时也是实现现代化必由之路。

2013年10月，在中国社会科学院召开了《2013中国中小城市绿皮书》发布会暨中小城市新型城镇化座谈会。此次会议以“集约、智能、绿色、低碳”为主题，对怎样推进中小城市新型城镇化等热点问题进行了深入研讨。《中小城市绿皮书》指出，我国中小城市及其直接影响和辐射区域城市化率仅为35.1%。中小城市是推动国民经济发展的有生力量，未来20年内，中小城市将成为提升城市化质量、推进城市化加速进行的主要战场。2014年出台的《国家新型城镇化规划2014—2020年》中，在第十二章“促进各类城市协调发展”中提到：“要加快发展中小城市，促进大中小城市和中小城镇协调发展。”我国中小城市数量众多、幅员辽阔。作为新型城镇化的重要主体，中小城市的发展理所当然的成为各方关注的焦点，有效激发中小城市活力，提高中小城市的综合承载力，全面提升中小城市新型城镇化的质量和效益，是一项重大而又迫切的任务。

一、新型城镇化

党的十八大提出了“新四化”的建设任务，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，希望通过“新四化”同步打造出中国经济的升级版。“新四化”之“新”反映出了发展理念的新的变化，发展从以前的“以物为主”传统阶段走向“以人为主”，从硬建设走向软建设，从单一追求速度走向速度和质量并重。在“新四化”同步过程中，新型城镇化具有十分重要的融合作用，有利于促进城乡协调发展，可以有效提高农业的劳动生产力和城乡居民收入。新型城镇化通过树立新观点、新路径来推行城镇化。这种“新”主要体现在新型城镇化的未来路径表现在四个方面：一是以人口城镇化为核心；二是以城市群为主题形态；三是以提高城市综合承载能力为支撑；四是以制度改革为保障[1]。要按照以人为本、环保生态、集约紧凑、四化同步的原则来推行新型城镇化。推进新型城镇化将成为扩大内需的最大潜力，对我们经济社会发展全局具有重要意义，可以消除城乡二元结构带来的矛盾，破解城乡二元机构问题，让更多的农民实现身份、职业和观念的全新转变，改善民生，促进社会公正和社会和谐。

二、传统城镇化存在的问题

改革开放30多年来，城镇化取得了很大的成就，比如城镇化快速发展，使得中国的城市化率由1978年的17.9%提高到了2012年的52.6%，全国城市总数由1978年的193个，增加到了2012年的658个[1]；城市规模扩大，体系得到有效完善；城镇基础设施建设不断完善等等，这些成就不容忽视。同时也应该看到其存在许多不容忽视和有待完善的问题，主要表现在以下几个方面。

1.土地城镇化快于人口城镇化

在城镇化建设和推进过程当中，长期以来各地方过于注重城镇化速度，而忽略了质量，过分注重城市建成区规模的扩张。一些地方政府把农村用地征为城镇用地，用来发展城市产业，但城镇人口却没有同步增长，导致土地城镇化快于人口城镇化。同时也出现了城乡用地不集约、城镇建设用地利用率不高等问题，城镇建成区用地扩张速度快于其吸纳人口速度。

2.城市发展资源分配机会不均

东部地区的城镇化率明显高于中部和西部地区；就算在同一个地区不同级别的城市资源机会也是不均的。在传统城镇化中，配置和发展的核心大部分在一线城市，大量的公共资源被用来支持行政等级高的大城市，而行政等级相对低的小城市、中小城市得到的公共资源则太少。这样就造成了人口在大城市的过度集中，出现了大城市病，同时大城市的承载能力也受到了前所未有的挑战。

3.农民的“半城镇化”

过去是“农民—市民”的二元结构，现在数以亿计的农民工在城镇工作、生活、养儿育女，随着城镇化率的持续提高，农民工人数还会持续增加，但仍然是一种没有市民化的城镇化，农民工被统计为城镇人口，却因为处在不公平的二元结构中而无法享受到和城市人水平相当的就业、医疗、教育、住房、社保等公共服务，他们只是实现了地域和职业的转变，却没有实现真正意义上的身份转变，这种“半城镇化”使得他们无法真正融入城市体系中。改变半程镇化的状况，需要一方面推动基本公共服务均等化；另一方面对户籍制度进行配套改革。

4.城市发展忽略“软实力”提升

城市实力是一个综合的概念，既包括硬实力，也包括软实力。我国的城市发展与建设基本是“硬实力导向”。硬实力导向的城市发展与现代化、工业化建设密切相关[2]。城市管理着更多关心的是GDP效应，城市的生态、人文环境、社会管理创新等被忽略，现代化的高楼大厦修的宏伟而大气，提升了城市形象，但确忽视了城市的人性化管理，忽略了人的感受。在2012年发起的“中国最具幸福感城市推选活动”中，“北上广”纷纷落选，城镇化程度最高的三大城市，居民幸福指数并没有名列前茅。

三、加快发展中小城市的路径分析

“十二五”规划纲要中明确提出要以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。在新型城镇化的背景下发展中小城市有很大的价值和意义。首先，中小城市对农村劳动力的吸纳和转移有一定好处，可以有效缓解大城市的人口膨胀压力和近年来发展大城市发展不当所造成的“城市病”。其次，中小城市可以大力发挥其城乡地域中心作用，为社会主义新农村建设服务，因为真正意义上的城镇化大城市和中小城市协调发展。再次，中小城市空间分布广、遍地开花，具有巨大的发展潜力，同时由于工业污染少，发展模式的低碳转型成本也相对较低，推进中小城市的绿色低碳发展阻力小。endprint

新型城镇化背景下加快发展中小城市，要避免走传统城镇化的老路子，要以“以人为本”为核心，要做到科学规划、合理布局，实现城市升级转型发展。

1.加强城市群建设，使中小城市依托于大城市

张鸿雁认为，中国社会的发展与进化并不是“同心圆”的发展与进化，而是“非同心圆”的发展与进化结构状态[3]。城镇化的建设过程亦是如此，大城市的发展速度和发展水平远远高于中小城市，而一旦中小城市的发展脱离大城市这一体系，就是成为封闭系统，出现所谓的“孤岛效应”。随着社会主义市场经济的逐步确立，我国城镇体系不断完善，城镇之间的联系日益密切，应该逐步完善城市群建设，形成大城市和中小城市协调发展的城镇体系，使中小城市能依托于大城市的发展。城市群可以使得资源在更大范围内实现优化配置，中小城市借助于这一互通有无的体系可以取长补短，克服自身的不足之处；城市群的建设可以缩小中小城市与大城市的差异、统筹城乡发展、惠利于社会主义新农村建设，最终提升区域竞争力。武汉市经过实践探索形成了“主城—新城—组团—集镇—中心村”的发展模式，使得大城市、中小城市、村庄在和谐体系内协调，推进大中小城市共同发展。

2.加强生态建设，推进绿色发展

中小城市应积极规划绿色低碳发展道路，因地制宜地发展低碳产业，进一步拓展宜居优势，吸引外来人才和投资。第一，坚持城镇高效能管理：加强组织领导，落实管理责任；强化行业监管，规范绿化建设管理；大力实施集中综合整治，使城市环境整洁优美，使城市绿化管理水平持续提高。第二，优化产业空间布局，建立现代产业体系：实现产业发展由同质化的无序布局向功能化的有序布局的转变，着力形成产业发展与资源环境相协调的格局；同时要推动产业发展向质量型发展转变。第三，大力发展循环经济：积极构建生态产业网络体系，根据地方特色构建循环发展的有机农业、新型工业发展新格局，形成一个上下联动的产业循环链条，推进资源的有效整合和合理利用。

3.注重城乡统筹发展，着力推进农村城镇化

在新型城镇化过程中，要通过新型城镇化带动农业的现代化，提升农业的发展水平，生态水平和农民的收入水平，提升农民整体幸福感。中小城市的新型城镇化，要以“以人为本”为核心，注重城乡一体和城乡统筹，决不能以牺牲农村、农业、农民的发展为代价实现城镇化。第一，要破除城乡二元体制，破解“三农”问题，扎实推进新农村建设，不断激发农村发展活力，以建立现代产权制度为基础推进农村市场化改革，吸引社会资源投入农村，多措并举促进农民持续稳定增收。第二，必须树立集约紧凑用地的概念。同时，一定要保证有利于增加农民的财产性收入，提高农民土地征收的赔偿标准，缩小城乡居民差距。第三，推进城乡基本公共服务均等化。不断提高新型农村合作医疗和农村养老保障水平，改善农村医疗条件，缩小城乡基本公共服务差距[4]。总之，要促进城乡经济社会和谐发展，努力建设功能完善、更具品质、更为富庶的中小城市。

4.加强制度创新，优化中小城市制度建设

从“以物为本”的城镇化转化为“以人为本”的城镇化，制度创新和改革这类“软转身”有举足轻重的作用。第一，推进户籍制度改革，不仅要关注农民的城市户口问题，更要关注户口背后的公共服务均等化问题。关于中小城市的一个利好消息是，我国将全面放开小城镇和小城市的落户限制，同时有序开放中等城市落户限制。第二，推进行政体制改革，建设服务型政府，建立运作更顺畅、管理更高效的新型行政管理体系。第三，加强社会管理创新，从本质上说，现代社会管理注重的是对人的管理和服务，现代社会管理体制应该把“人”作为实质和核心，强调人的主体地位，力求全体人民共享城镇化发展成果，因为真正意义上的城镇化是“城市，让生活更美好”的城镇化。

参考文献：

[1] 易鹏.中国新路——新型城镇化路径[M].成都：西南财经大学出版社，2014.

[2] 边晓慧.城市发展的理念要从硬实力走向软实力[N].光明日报，2013-08-01.

[3] 张鸿雁.论当代中国城乡多梯度社会文化类型与社会结构变迁——依据“ 社会事实”对“ 二元结构”的重新认知[J].社会学研究，2007，（11）.

[4] 郑新立.以人为本 突出特色 推动中小城市新型城镇化良性健康较快发展[EB/OL].http：//www.csmcity.com/zt/lvzt2013/.

[责任编辑 仲 琪]endprint