论行政垄断法律责任追究的现状与反思

德赛

所谓行政垄断，是指行政主体运用其行政权力，排除、限制市场竞争的行为。从这个定义中可以判断出行政垄断的构成要件：行政垄断的主体要件是行政主体，行政主体包括地方政府，中央政府的经济行政主管部门，以及被法律授予特殊行政权力的企业 ；其主观要件是行政权力的运用；其客观要件是对竞争的实质性限制。这三个要件是判断行政垄断的根本标准，缺一不可。

一、行政垄断的主要表现形式

对行政垄断行为的表现进行研究有着非常重要的现实意义。因为，行政垄断行为总是通过一定的具体形式表现出来的，亦是通过一定的具体形式危害社会的，只有对行政垄断行为的表现有了明确的认识，才能为行政垄断设定法律责任提供基础。行政垄断行为在我国的表现各种各样。我国《反垄断法》明确了行政垄断的六种表现形式，具体如下：

一是强制买卖。强制买卖是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经菪中者提供的商品。二是地区壁垒。地区壁垒又称地方保护主义、地方封锁，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，妨碍商品在地区之间的自由流通。三是排斥或者限制招投标。该行为是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动。四是限制市场准入。该行为是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。五是行政强迫垄断。即行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，强制经营者从事法律规定的垄断行为。六是抽象行政行为垄断。即指行政机关滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

二、行政垄断的法律责任

行政垄断法律责任是因行政主体运用其行政权力，排除、限制市场竞争，由有权机关认定并归结于有责主体的强制性义务。行政垄断行为需要承担法律责任的根本原因是其破坏了自由的市场竞争环境，损害了国家的整体经济利益。在市场经济中，某些主体为了谋求在垄断的基础上源源不断地攫取垄断利润，或者为了获得政绩或地方利益、个人利益往往会凭借一切条件来取得或者保持垄断地位，为了攫取更多的垄断利润，某些主体甚至会使用各种权力和手段将这种垄断优势不断扩大直至完全垄断市场，然而在取得、保持和扩大垄断地位的过程中，这些主体凭借的条件和使用的手段并不完全符合自由竞争的精神，有些行为以其它经营者、消费者的合法权益甚至国家整体经济利益为代价，严重破坏了市场经济秩序。如果放任这些行为不加治理，必然会阻碍经济的正常发展，损害国家的整体利益，因此有必要通过法律手段对这些行为进行惩罚，追究其相应的法律责任，从而达到遏制行政垄断产生和发展的效果。目前我国大多数学者比较赞同的行政垄断行为法律责任模式是以行政责任，甚至刑事责任为主要责任方式的责任模式。

三、行政垄断法律责任追究的现状与反思

1.行政垄断法律责任追究的现状

自1993 年的《反不正当竞争法》实施以来，全国工商行政管理机关立案查处了大量的行政垄断案件。但是，其中大部分案件是通过工商行政管理机关与政府部门协商进行解决的，在这期间依据《反不正当竞争法》追究行政垄断主体法律责任的情况所占比例非常小。实践中，工商行政管理部门在查处行政垄断案件过程中屡屡受到各级政府的各种牵制，使得反行政垄断的查处工作困难重重，追究行政垄断的法律责任非常困难。《反垄断法》出台以后确立了国务院反垄断委员会和反垄断执法机构作为我国反垄断法行政执法的双层管理机构，其中国家工商总局设反垄断与反不正当竞争执法局，负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法（价格垄断协议除外）；国家发改委设价格监督检查司，负责依法查处价格垄断协议行为和行政机关滥用行政权力乱定物价的行为；商务部设反垄断局，负责经营者集中行为的反垄断审查工作，其中包括行政机关的“拉郎配”行为即行政机关主导的强制经营者集中行为。实践中，我国工商行政管理机关对行政垄断行为的查处依然是以向实施行政垄断行为者的上级机关提出建议，我国国家发改委立案调查的价格行政垄断案件非常少，商务部反垄断局处理政府的“拉郎配”案件即行政机关利用行政权力强制经营者集中鲜有耳闻。反垄断行政执法机构一般担心得罪人或阻力太大对行政垄断现象选择性失明。行政执法机构在与各级政府的关系中并不具有独立地位，执法实践中往往受到政府的多方面约束，现实生活中反行政垄断执法难以收到理想效果。当前一些政府官员被收买贿赂对行政垄断行为的查处进行不作为，这些情况都阻碍着行政垄断法律责任的追究工作，各种各样的阻力层出不穷。行政执法机构之间不相互配合、不统一协作使我国行政垄断法律责任的追究工作一直徘徊不前，没有大的进展，行政垄断法律责任执法遭遇到了严峻的挑战。实践中行政垄断执法部门一般是以消极、被动的姿态来处理行政垄断案件，消极回避自己的法律职责。反行政垄断执法机构易于被行政权力所约束，反行政垄断执法工作容易受到大企业和行政组织的各种阻挠，这些机构的执法实效受到了大众的普遍置疑。实践中，司法途径不畅通，也阻碍着行政垄断法律责任的追究工作。

2.行政垄断法律责任追究的困境思考

通常来说，追究行政垄断法律责任主要有两条途径，一种是通过行政机关进行追究，另一种则是通过司法机关进行追究。从我国目前的现实情况看，无论是行政机关还是司法机关对行政垄断法律责任的追究都是非常消极的，其中的原因有法律方面的，也有非法律方面的。最后的结果是使追究行政垄断法律责任陷入了十分困难的境地，影响了行政垄断的规制效果。一是“不作为”的上级行政机关和“权力有限”的反行政垄断执法机关。二是“袖手旁观”的司法机关。从理论上说，司法机关理应承担起追究行政垄断法律责任的重任，应是对行政垄断最有效的一种救济途径。但事实上并非如此，缘于行政垄断主要凭借的是抽象行政垄断行为，也就是说主要是通过政府和政府部门发布的具有普遍适用效力的规章来分割市场，而在我国的行政救济法中，抽象行政行为恰恰又不属于行政诉讼的受案范围，行政相对人只有在受到某一具体行政行为的侵害时方能提起行政诉讼。这样，行政垄断的抽象性和行政诉讼受案范围的局限性就决定了司法机关在追究行政垄断法律责任时必定是束手无策、碌碌无为的。行政垄断的另一表现形式是具体行政行为，按照行政诉讼法的规定，司法机关对于因实施具体行政行为而产生的行政垄断理应予以受理并追究其相应的责任。但从实践来看，通过诉讼途径，追究行政垄断法律责任的效果均不理想。我国法院很少受理具体行政垄断行为，一般采取旁观的态度。