从行政许可中看行政法的信赖保护原则

范雯

一、信赖保护原则的含义及其理解

对于信赖保护原则，我国台湾学者对信赖保护原则的定义可引为一般通说。艮口： “信赖保护原则乃在保护人民对于国家正当合理的信赖，人民因信赖特定行政行为所形成之法秩序，而安排其生活或处置其财产时，不能因为嗣后行政行为之变更而影响人民之既得权益，使其遭受不可预见之损害。”一般意义上讲，信赖保护原则一般可以从以下三方面来理解：

首先，维护法秩序的安定性和保护社会成员的正当权益当成为设立信赖保护原则之目的；其次，行政机关之行政行为一经作出，即应无可厚非的具有确定力和公信力，一旦行政机关对行政相对人作出行政行为后，即便在事后发现该行政行为于现行法律法规有轻微触碰，或者将可能对执政机关或行政行为作出的具体机关存在不利因素，然只要该行为非因相对人的过错所造成，则行政行为须不得变动，并维持其承续保护；其三，如行政机关作出行政行为之后，事后发现该行政行为将可能给公共利益造成重大损失，或者对公共秩序维护造成极大障碍，必须变动该行政行为时，行政机关理应合理补偿因变动该行政行为而给无过错的行政相对人造成的损失。“信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权利的信任，这种信任是公众安定性和其他工作，生活能有明确预期的基本前提。这种信任如果没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众权利，公众利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定，不连续的状态之中。

二、行政信赖保护原则与私法诚信原则的关系

诚实信用，系人类社会长期以来形成的基本道德规范，包含着如下基本含义：诚实，系指言行真实而不欺诈；信用，系指履行及承担约定及承诺确定的职责。基本含义既有独立性，同时又有其关联性。诚实是信用的来源，诚实又体现为信用。两者是紧密结合、互相支持的关系，组合起来，便成为了普遍遵循的道德规范。而随着社会发展和时代进步，诚实信用的适用范围呈现逐步扩大的趋势，其内涵和外延也随之不断发展，从单纯的人际关系、社会伦理领域扩展到社会经济、政治活动领域，从单纯的道德准则和上升为法制原则，从单纯在私法上体现逐步覆盖至公法领域。

有学者认为，在私法领域，诚实信用原则为民法的最高原则，被称为私法的“帝王条款”，“贯穿了整个私法的实体法和程序法的全部”。诚实信用原则之基本含义在于行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。这一原则的宗旨在于实现当事人之间及当事人与社会之间利益关系的平衡，目的在于保持社会稳定与和谐的发展。

传统观念上，诚实信用作为一项私法上遵循的原则，只能适用规范调整于民事主体间的权利义务关系，但公法领域能否适用，则存在非常大的争议。诚实信用在行政法中的运用体现得非常广泛，内容上也非常丰富，如行政活动应当具备真实性和确定性，政府应当信守承诺、信任公众和遵循忠实义务等，而最能够直接体现诚实信用的是信赖保护。诚实信用为私法上的基本原则与行政法上的信赖

保护原则虽然都可以诚信作为根本，然而但二者仍有区别。笔者认为，区别点体现在如下方面：目标要求不同，在私法领域，基于意思自治与契约自由的要求而产生诚实信用，在公法领域，诚实信用则是现代宪政所提出的必然要求；其次，主体地位不同，私法上，遵循诚实信用原则的主体地位是平等的，在公法领域，则常常未必如此；第三，调整的社会关系不同，在私法领域，诚实信用原则为双向与相互的关系，而在公法领域，信赖保护原则则仅指政府对于公众或者说相对人的信用。由此可见，我们在理解行政法上的信赖保护原则时，不宜简单地推断认为依赖保护原则系由私法上的诚信原则所类推而来。

三、信赖保护原则在我国行政许可法中的体现

我国从2004年7月1日起开始施行的《行政许可法》，从研究起草到正式颁布，整整用了 7年多的时间。该法第八条、第六十九条体现了信赖保护原则。如第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。” 根据行政许可法第八条及第六十九条的规定可以看出，对行政相对人信赖利益同样采取通常的两种保护方式，即存续保护和财产保护。

行政许可法第八条的规定中关于公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可的描述，则体现的是存续保护方式。

根据行政机关作出改变或撤销的行政许可行为是否系合法实施作为标准，行政许可法对信赖利益的财产保护，采用了行政补偿和行政赔偿两种保护方式。如在行政许可法第八条中，规定当作出的行政许可因为其所依据的法规或者规章修改废止，或者客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要时，行政机关可以变更或者撤销生效的行政许可，但由此而经相对人造成财产损害的，应当依法给予补偿。这种保护方式是行政补偿的方式。而第六十九条中规定了当行政机关撤销行政许可而导致被许可人的合法权益受到损害的，行政机关必须依法赔偿，这条规定的保护方式就是行政赔偿的方式。实践中，采取存续保护方式，其基本的价值取向和目的是为了确保行政相对人的信赖利益，并不去改变原有行政许可所导致的法律状态存在。但是，若是一味的采用存续保护此种方式来保障行政相对人的信赖利益，则有时可能会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下，公共利益和个人利益是很难以做到兼顾的。因此，实践中，一般来说，正确的做法应当是，假使原有的行政许可所引出的法律状态存在于行政相对人是有利的，当不改变这个法律状态又不会明显的去损害公共利益之时，则原则上讲应当采取存续保护这种方式。但是，设若改变该法律状态存在所起到的作用体现为其维护的公共利益明显的大于相对人的信赖利益时，那么，就可以按照“公益优先”原则，采取撤销或者变更原有行政许可法律状态措施，此时，再辅以对行政相对人的信赖利益进行合理的财产保护。