群体性事件的法理分析及法治应对

李虎子

摘 要：近年来，中国群体性事件频繁发生，规模不断扩大，表现形式日趋多样性，手段方式趋于激烈，造成的后果和影响日益严重。群体性事件的发生主要是因为中国正处于社会转型时期，各种利益相互冲突。在这个过程中，民众利益被漠视，又缺乏调整利益的法律体系，法律诉求渠道不畅，有关部门执政理念落后，缺失法治理念。对此，应完善相关法律体系，加强社会管理法治化，畅通法律救济渠道，建立法治政府等以应对群体性事件。

关键词：群体性事件；法理界定；法律成因；法治应对

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）28-0307-04

一、群体性事件的文本与法理界定

（一）规范性文件的文本界定：违法

中国党和政府对群体性事件的相关表述主要体现在以下几个规范性文件中：

1994年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》（简称《通知》），2000年公安部颁发《公安机关处置群体性治安事件规定》（简称《规定》），2004年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（简称《工作意见》）。1994 的年《通知》中将这类行为定名为紧急治安事件，但没有对其含义进行界定，只是将这类行为分为七大类且都是违法行为。2000年的《规定》将这类行为定名为群体性治安事件，并且对这类行为进行了界定，其中第2条规定：“群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。”2004年的《工作意见》则将群体性事件进一步明确为：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”该文件也对群体性事件进行了界定，并且将这类行为定名为群体性事件。之后，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，还明确提出了要积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件。这进一步将此类行为定名为群体性事件。

可见，党和政府对群体性事件的认识也有一个过程，不管其名称如何规定，但是，将“聚众”、“非法”的行动作为其主要的内涵特征并没有变化，只是后来更明确地将其限定为“人民内部矛盾”，以与反政府、反政权类的政变、暴动和革命等活动相区分开来。按官方的说法，“群体性事件”是非法的聚众性治安事件，属于人民内部矛盾，它是指那些非法但不反体制、聚众但非组织化的民众抗争行动[1]。

（二）学界的法理界定：违法或不一定违法

学界对“群体性事件”概念的讨论则有较大分歧。从性质上看，分歧主要有违法与不一定违法两种表述。违法论者认为，群体性事件是指因人民内部矛盾激发引起的，由部分公众参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等集体行为，并对政府管理和社会造成影响，甚至社会在一定范围内陷入一定强度的对峙状态；或者，群体性事件是指为了满足某种共同利益表达某种共同关心而临时聚集在一起的人群，实施的集体违反法律法规和社会规范的行为；或者，群体性事件等表述过于中性，不能反映群体性事件的非法性质，主张用“群体非法事件”的表述更为恰当；等等。不一定违法论者认为，“群体性事件”仅是官方的表述，体现着深厚的意识形态，难以成为、也不应作为一个学术概念来使用[2]。更有学者将群体性事件分为广义和狭义两种，广义的群体性事件不一定违法，是指“在特定情景下，人数众多群众聚集，公开、自发向政府有关部门表达意愿和要求，或直接争取和维护自身利益的集体行动”。狭义的群体性事件违法，是指“公开、自发、聚众、共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产的过激行为”[3]。还有学者将群体性事件界定为“特定群体或不特定多数人通过规模性聚集，采取没有法律依据的行为，对一定范围内的社会秩序造成影响的体制外活动”[4]。由此可知，学界对群体性事件的界定还没有统一，有界定为违法的，也有界定为不一定违法等各种表述。

（三）群体性事件是否都“违法”？—— 一个典型案例：厦门PX项目事件

厦门PX项目是个化工项目，投资逾百万，但距离人口密集区附近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，厦门PX项目进入公众视野。从2007年5月下旬开始，厦门市民互相转发一条关于PX危害性的短信，内容大概为此项目会危害厦门人民以后的健康生活。随后，南都奥一网报道了“百万短信”事件，网易、腾讯等网站也转载了这则新闻。厦门市民也开始纷纷酝酿着表达反对在厦门上PX项目的形式和方法——“六一”上街游行。6月1日，近万名厦门市民走上街头散步，以无声的方式表达了他们反对PX项目的态度。然后，通过多次、多方座谈和环评，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定迁建PX项目。最后，PX项目暂停，后迁址漳州。这一事件中，厦门市民这种独特的抗议形式被新闻媒体誉为是一次公众以和平、理性的态度表达自己意愿的创举。厦门市民的这一表达方式得到了媒体、官方和学者的一致肯定[5]。厦门PX项目事件在官方媒体、学者学术讨论中也称为群体性事件，但这次群体性事件行为并没有违法之处。如此看来，群体性事件不一定都像官方定性的那样是“非法”。

从上可知，在官方的表述上，群体性事件是违法的行为，但是，这种违法的表述也在不断地弱化，以致有变为中性的趋势。而在学界，有根据官方文本作表述的，也认为是一种违法的行为；有根据行为本身性质来表述的，这种表述不一定把群体性事件作为违法行为对待。但从上面提到的厦门PX项目这一群体性事件来看，群体性事件不一定就全部像官方定性的那样是违法的行为。因此，笔者认为，群体性事件是民众为表达利益诉求的集体行动，不宜统统当作违法行为。可以这样认为，有的事件中，有的民众的行为在表达他们的诉求时，所采取的方式和程序没有明确的法律依据，采取的是一些非常规的行为，这些非常规的行为并不违反法律的规定，如果前期处置不当，极有可能会演变为违法事件；但是，有的事件中民众的行为开始就是违反法律规定的，是违法的。因此，无论群体性事件违法与否，但是，其参与的人数众多，社会影响大，必须认真面对并妥善应对。

二、群体性事件发生的法律成因

正如上文所述，按官方的说法，群体性事件属于人民内部矛盾，因此，其特征主要表现为：一是非政治性诉求，近年来出现的各类群体性事件，大多是为了表达或实现自己的个人权益主张，基本与政治、意识形态无关。二是以向政府讨说法为目的，尽管群体性事件不具有政治性诉求，但是，民众在解决问题时，大多数还是把希望寄托在政府身上，民众在现实中遇到困难时会向政府求援，这是中国独特的政治思想和民众政治思维的表现。除此之外，还有民众常为发泄不满情绪，参与人员众多等等。正因为群体体性事件具有这些特性，所以，其发生的原因也可以总结出许多条，但是，从群体性事件的发生过程和造成的严重后果来看，立足于法律的角度，其原因可以大致得出以下几点：

（一）漠视民众利益又缺乏调整利益的法律体系：群体性事件发生的起因

通观各类群体性事件，其发生一般都归于群体利益冲突，而法律的内容又主要是调整利益的。改革开放以来，中国经济建设取得了巨大的成就，同时也带来了一系列的问题。特别是在当今全面建设中国特色社会主义的转型时期，一方面国家在全力推进改革，一方面又产生了一系列的新问题，各种矛盾的积累也超越以往。这是群体性事件得以发生的基础性因素。在这一过程中也形成了各种利益格局，且各种利益主体相互博弈，从大范围来说，形成了强势群体与弱势群体两大主要力量。弱势群体是利益博弈的弱者，反过来，强势群体是利益博弈的强者。因此，很多情况下，强势群体在一些行业形成垄断结盟，控制市场，长期占有公共资源，独享改革成果，而弱势群体的利益常被侵占，很少享受到改革的成果。在他们的利益受到侵害后又得不到应有的救济，从而引发群体性事件。比如，当下城镇化过程中，反映最为强烈的拆迁、征地等事件就是典型的例子。在这些事件中，农民赖以生存的土地被征用，赖以生活的房屋被拆迁，但是，有关方面又不给予充足补偿，以致那些被征用的人群生活都成问题，有关部门又不加以解决，这极易引起民众的不满，最终形成群体性事件。

在这种利益博弈中，弱势群体始终处于弱者的地位。长期的这种弱势地位，使他们备受侵害，难以争取到自己的正当利益。但是，通过博弈后，他们也逐渐认识到，要争取到自己的合法利益只有依靠自己的力量才能实现，不可能指望那些强势者的怜悯和恩赐。因此，在这个过程中，弱势群体为了实现自己利益的决心也会被激发出来，这直接会引起群体性事件的发生。

同时，在弱势群体的利益受损时，国家在协调这类利益冲突时又没有完备的法律法规，而社会保障体系又还很不健全，尽管在某些方面有一些保障，但质量不高，且覆盖面狭窄，难以从根本上保障弱势群体的基本生活条件。因此，弱势群体为了保护自己的利益，往往别无他路，只能以发起群体性事件的方式来实现自己的权益。

（二）诉求渠道不畅，堵塞法律救济通道：群体性事件得以升级发展

任何国家和社会都有矛盾，都有利益冲突。有矛盾和利益冲突并不可怕，问题的关键是如何建立起矛盾和利益冲突的消解机制，使受害方告状有门并能得到有效解决，从而控制事态的升级。同样，中国在社会转型期间，出现各类矛盾和利益冲突也是正常现象。但是，目前，中国利益受害群体在诉求渠道上很多都不畅通。“纵观各类群体性事件不难发现，群体性事件基本上都是由于正常的利益诉求表达渠道不畅通，正当合理的利益诉求得不到有效表达，无奈之下，借助于一个偶发事件将积累起来而被压抑的利益诉求以极端方式集中表达出来。”[6]由于中国政治传统的特性，民众在有困难时首先想到的还是政府。因为，在中国老百姓的思维惯性里，“有问题找政府”似乎是天经地义的。老百姓在有困难时，不知向谁诉求，或者根本无条件诉求时，总是把政府作为第一诉求对象，他们对政府具有高度的认同感，总相信政府最终会帮他们解决问题。下级政府不解决，就找上级政府，直到中央政府。所以，在各种群体性事件发生时，很多事件的最初阶段民众并不是有意挑事，只是在诉求无门时才被迫走上极端。正如有学者指出的那样：“从近年来群体性事件发生的起因来看，真正蓄意闹事挑起事端的并不多，多数群体性事件发生的根本原因，是由于参与群体某些方面的权益受到了侵害，并且申诉无门，维权途径又不畅通，不得不选择参与群体性事件。”[7]

然而，在现实当中，民众不仅往往诉求无门，反而，在民众向有关政府机关诉求时，地方政府机关不但不帮解决问题，有些反而对民众的合理诉求采取打压、围堵等方式，甚至对民众直接采取暴力手段压制他们的合理诉求。在这样的事件中，政府机关把自己变成了民众诉求过程中的“对立面”，于是民众采取更为激烈的诉求表达方式，比如采取冲击国家机关，打、砸、烧公共财物等暴力行为以示抗争。“群体性事件所具有的行为方式的违法性和行为结果的危害性，并不是群体性事件主体的本意，其本意只是试图通过这种方式引起社会的广泛关注，从而实现自己的合理的利益诉求。”[8]可见，诉求渠道不畅往往会使群体性事件快速升级，演化为严重的后果。

（三）执政缺失法治理念：群体性事件处置不善造成严重后果

在一些群体性事件发生时，有些地方政府不是积极寻求合法合理的解决途径，相反，他们会利用手中的权力进行压制。在处理这些群体性事件时，有些地方政府首先会通过当地新闻媒体大力宣传，称这些群体性事件是有组织有预谋的，这是少数人在煽动不明真相的群众进行不法行为。然后，政府机关顺着这一思维惯性急于寻找幕后“黑手”，并对所谓幕后“黑手”进行严惩。更有甚者，公然动用警察、武警对民众进行暴力打压。地方政府在这种处理思维下，已经把自己的公权力作为利益格局的一方。显然，在这样的背景下，拥有公权力的地方政府把自己与民众对立起来，与民争利，在处理矛盾和利益冲突时，其公正性当然会受到质疑。反过来，地方政府的这种处理思维和方式又会极大地引起民众的不满，迫使民众采取更为激烈和极端的行为进行抗争，这又陷入了恶性循环。因此，在很大程度上，地方政府的执政行为僵化，权力运行粗暴，对已经升级的群体性事件处置不当，这必然会引起民众更激烈的行为，从而造成更加严重的后果。反过来说，地方政府如果在处置群体性事件时合法合理，以法治的思维认真对待民众的诉求，很多群体性事件就会得到圆满的解决，不会演化成恶性事件。

三、群体性事件的法治应对

无论群体性事件的性质如何，起初是否违法，之后发展怎样，只有出现群体性事件，政府就必须面对，并有责任妥善解决。解决的途径千万条，但是，法治化的路径才是治本之策。

（一）社会管理法治化——维护民众利益

诚然，改革开放以来，中国在各个方面取得了举世瞩目的成就。日前，已经进入了改革深水区，社会正处于转型期，各种社会矛盾尖锐，社会问题突出，经常发生群体性事件，甚至危害公共安全的恶性事件也常见诸报端，给社会稳定带来了极大的压力。因此，这种转型给社会管理带来了许多问题和挑战。考察各类群体性事件的发生，其中原因有许多，但是，出现这些问题的原因最主要的还是民生问题[9]。也就是说，群体性事件发生的最主要原因还是民众的利益没有得到维护。有些地方政府在社会管理过程中没有充分重视老百姓的民生问题，并且，管理措施粗放，理念落后，完全没有跟上时代的步伐，仍然停留在以前的状态。突出表现在有些政府机关和人员仍然维持高度的行政化这种单一的模式，采取高压政策，根本不顾社会群体的权益。因此，这样的管理模式和体制很难解决转型期中出现的各类问题，特别是有关社会群体的利益更得不到有效维护，社会公平无法得实现。这种落后的社会管理模式和理念往往使社会管理与民众的利益诉求形成恶性循环，即，社会管理越是加强，社会问题反而增多。所以，如果要减少、控制和预防群体性事件的发生，相关政府机关和人员必须转变管理理念和方式，要改变这种过分依赖行政手段的传统思维模式，在各种方法和手段的运用中，把法律手段作为最基本的手段，在社会管理的理念思路上，把法治思维确立为基本的思维模式[10]。也就是说，在维护民众利益的社会管理过程中，应当创新社会管理，实现社会管理法治化。

（二）完善法律制度，畅通诉求渠道

1.健全有关群体性事件的法律法规

自从中国确立了依法治国基本方略以来，完善的法律体系是其必备条件。但是，目前中国还未形成统一的有关处置群体性事件的法律规范体系。上文提到的公安部、中共中央办公厅等颁发的几个规范性文件又把群体性事件定性为违法行为。因此，在这样的文件规定指引下，只要是群体性事件的出现，相关部门就会定性为违法治安事件，在处置上就会按违法事件来处理，那么，其处置手段也会针对违法治安事件而进行。这样的思维和处置手段势必会加剧事件解决的复杂性和不可预测性，而不利于事件的解决。对此，应该出台相应的群体性事件的法律法规，正确、合理地界定群体性事件的性质和内涵，以此引导相关部门合法、合理、正确解决群体性事件。

2.依据宪法，充分发挥人民代表大会的法律监督作用

人民代表大会是中国的权力机关，政府由人民代表大会产生，受人民代表大会监督。公民对违法失职的国家机关和国家工作人员有检举权、控告权、监督权等。如上所述，日前的群体性事件大部分是由民生问题引起，很多是由于少数地方政府为了自身利益违法拆迁、征地等侵害民众利益引起，老百姓状告无门才走上群体性事件之路。对此，老百姓可以依据《宪法》和《人民代表大会组织法》的规定向各级人民代表大会和代表反映问题，各级人民代表大会和代表也应依据法律规定和人民的授权认真倾听和对待老百姓反映的问题，监督国家机关和工作人员的履职行为，保障民众的利益，从而减少民众的极端群体性事件的发生。

3.健全工会法律法规，建立工会社会化维权模式

工会的职责主要是维护职工的合法权益。当下，侵害职工合法权益的行为时常出现，此时，在解决职工权益问题时，工会可以并且能够发挥其应有的作用。但是，现实中，当出现劳资关系矛盾时，工会常常不是维护职工的合法利益，反而是站在职工的对立面，与资本方共同对付和打压劳动方。现实中工会维护职工合法利益的职责完全被颠倒了，当出现劳资矛盾时，职工不相信工会能够代表自己的利益去解决问题，所以，不愿意找工会而是采取其他方法，在问题得不到解决时常又引起群体性事件。对此，应当健全相关工会法律法规，发挥工会的作用。并且，可以进一步建立工会社会化的模式，一个地方的各级各个工会联合起来，成立工会维权专职机构，使工会维权社会化，以此确保职工权益维护有地方可投诉，彻底改变现有工会与官方一体的状况。这样可以减少许多由于劳资矛盾而引发的群体性事件。这种工会社会化维权模式在浙江义乌得到了比较成功的实施。当然还需在此基础上更进一步完善。

（三）拓展民主化路径，培育社会组织，建立社会化维权平台

民主与法治是孪生兄弟，法治建设离不开民主，民主促进法治建设。当前群体性事件中的受害者常具有区域性，即事件涉及到某个地方居住的大部分或全部民众。比如征地会涉及到一个或几个村庄的民众，拆迁会涉及到一个区域的所有居住民众。当这些民众的权益受到侵犯时，他们没有组织化的机构来进行维权，而只是走松散又无组织性地进行上访等维权道路，但是，这种维权道路又由于相关部门的置之不理很难取得效果，于是，民众的情绪得不到抚慰时就极有可能转变为群体性事件。其实，根据中国基层民众居住分布的特点，可以在区域性居住的民众中成立社会组织，比如在城市以社区为单元，在乡村以村委会为单元等。这种社会组织独立于基层政府，也独立于居民委员会或村民委员会。社会组织的人员完全由区域性的民众选举产生，社会职能就是维护本区域民众的利益。当本区域的民众利益受到侵犯时，这种社会组织就可以代表本区域的民众向有关机关反映和诉求，并且在反映和诉求时按照法律程序理性地进行。这种社会组织的培育其实也是民主化的一种方式，是民众自治的一种模式。由这种民主化成立起来的社会组织，当民众的利益受损时，会完全代表民众的利益向有关部门去反映、协商，并最终解决问题。以这种社会组织与政府机关互动的方式来解决民众的利益问题，比松散而又无组织性的集体维权方式其效果应当好的多。关于建立社会（区）组织在解决群体性事件中的积极作用可参见于建嵘教授在各地的演讲[11]。

（四）依法限制国家机关滥用权力——逐步建立法治政府

针对国家机关和工作人员执政理念落后，权力运行粗暴等现象，应该加强执政理念教育，依法约束国家机关滥用权力，把权力关进制度的笼子里，特别是防止警力滥用行为。在群体性事件中，有关机关和人员应理性面对，真心倾听民众的诉求，分析问题的实质，尽最大努力维护民众的利益。而不是武断地就定性为是有组织有预谋的违法行为，更不能危言耸听地定性为勾结外国敌对势力反政府的行为，以此作为滥用警力的借口。所以，在面对群体性事件时，相关机关和人员应改变过去那种落后的理念，树立现代执政理念，正确运用权力化解群体性事件的发生。通过执政理念的转变，执政行为的规范等措施，逐步建立有限政府、服务政府、责任政府，并最终建立法治政府。

参考文献：

[1] 肖唐镖.维权表达与政府回应[M].上海：学林出版社，2012：7.

[2] 肖唐镖.当代中国“群体性事件”：概念、类型与性质辨析[J].人文杂志，2012，（4）：147-155.

[3] 孙元明.群体性事件概念阐疑、类型解读及其学科发展方向展望[J].重庆社会主义学院学报，2013，（4）：86-92.

[4] 王赐江.群体性事件现实考察与学理分析——从三起具有“标本意义”的群体性事件谈起[J].中国社会公共安全研究报告（第

2辑），2013.

[5] 高新民，吴桂韩.领导干部应对群体性事件案例选评[M].北京：中共中央党校出版社，2011：47-56.

[6] 黄荣英.群体性事件的法理思考[J].行政与法，2012，（10）：106-110.

[7] 徐乃龙，朱弋青.公安机关在处置群体性事件中的新定位——试议公安机关引导集会游行示威[J].公安研究，2011，（12）：34-39.

[8] 王常柱.群体性事件的根源、诱因、诉求及伦理应对[J].岭南学刊，2014，（1）：105-109.

[9] 应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛，2010，（6）：7-11.

[10] 蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径[J].东方法学，2012，（5）：116-121.

[11] 于建嵘.一个人的声音能传多远，阅读年选——理念2012[M].上海：上海科学技术文献出版社，2013：27-33.

On the Legal Analysis and Legal Measures of Mass Incidents

LI Hu-zi

（Judicial Police Officer Professional College of Jiangxi，Nanchang 330013，China）

Abstract：Mass incident is a significant social impact of public events，which stakeholders express their interests toward government in various ways.This paper researchers on the legal cause of mass incident，including conflict of interest，lack of law system，channel resolution，etc.And this article puts forward some legal measures to deal with the mass incident.

Key words：mass incident；legal define；legal cause；legal measures

[责任编辑 陈 鹤]