中国行政审批制度改革的由来与展望

◎徐 颖 赵 晖

（徐颖，南京师范大学公共管理学院硕士研究生；赵晖，南京师范大学公共管理学院院长，教授/责编 张栋）

中国行政审批制度回顾

依照国务院 《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》对行政审批的定义，行政审批即指行政审批机关 （包括其他有行政审批权的组织）依法审查法人、自然人或者其他组织依法提出的申请，准许其从事特定活动、承认其资格资质、明确其特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的一种行政行为。

一、改革开放之前的行政审批制度

建国初期，随着计划经济体制的建立，我国行政审批制度也随之诞生。在传统计划经济体制下，政府以万能管理者的身份出现，成为指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体。这样，调节社会经济与生活的行政审批就变成政府一种不可缺少的职能。同时，法律的真空状态又导致许多领域内缺乏管理的统一标准和依据，政府管理无从下手，不知道该怎么做才好，而党的政策也无法作出事无巨细的详细规定。于是，行政审批作为法律的替代物在各个领域得到广泛适用，我国行政审批制度初步形成。

这种行政审批模式一直延续到20世纪 80年代初以前。一方面，在计划经济的长期主导下，行政审批制度是这一时期维护中央政府领导、保持社会秩序稳定的重要手段，另一方面，十年 “文化大革命”的浩劫使国家管理陷入混乱和无序的状态，需要进一步强化行政审批制度，保障政府对整个社会局面的控制；再一方面，随着十一届三中全会解放思想，计划经济体制开始向市场经济体制转轨，社会利益结构逐步分化和调整，很多矛盾和冲突逐渐凸显，行政审批制度作为政府管制社会的主要手段之一，只有进一步强化才能控制分化的局面。于是，审批范围越来越广，审批种类越来越多，呈现出不断扩张和全方位渗透的强化趋势。

二、改革开放以后的行政审批制度

进入改革开放阶段以后，中国开始建立社会主义市场经济体制，而与之前的计划经济体制相适应的审批制度逐步丧失了原有的效力，并且行政审批制度的弊端在体制建设的过程中也日显端倪。伴随着一系列需要被解决的问题，行政审批制度改革被提上议事日程，随着社会转型与经济体制改革的新要求而不断推进。改革开放以来，我国行政审批制度改革大致可分为四个阶段：

1.20世纪70年代末至80年代初

该阶段行政审批制度改革的重点有两个:一是政府与企业的分权。计划经济体制的基本特征是政企不分，企业生产、投资、分配等全由政府掌控。在这样一种管制式制度下，企业失去了生产积极性和发展的动力。因此，这一阶段的行政审批制度改革，以政府向企业放权让利为主要内容，其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批，把生产经营管理权和收益分配权下放企业，强化企业自主权，激发企业的生产积极性，提高市场活力。二是中央政府和地方政府的权力格局调整。将审批权在上下级政府机关之间进行转移调整，由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批，将中央政府对企业的管理权部分下放给地方，赋予地方政府比较大的自主权，充分发挥地方政府的积极性。同时，也把文教卫生、投资决策、外汇管理等方面的一些管理审批权下放给地方政府。但这一阶段的改革措施贯彻实施不到位，缺乏坚定明确的改革决心，使得改革的制度成果不稳定，改革成效并不显著。

2.20世纪80年代中至90年代初

党和国家在此前的改革基础上总结经验教训，弥补之前的不足与缺陷，加大了改革的深度和实施的力度。该阶段的改革重点是转变政府职能、优化行政组织结构，精简人员。如中央部委只有司、处两级，省厅内只设处级，以减少内部行政层次。行政审批制度调整侧重于减少审批层级、精简审批程序、缩减审批层次，提高办事效率。同时，还放宽了对地方政府审批决策权的管理，使地方政府在投资项目审批程序、投资限额、投资范围等方面都有了较大自主权。另外，政府把直接管理企业的职能转移出去，弱化了政府对企业的直接管理，强化了监督和保障功能。

3.20世纪90年代

这一阶段的行政审批制度改革侧重于经济领域。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，随着这一目标的提出，客观上要求政府明确其在市场经济体制中的角色定位。并且，经济体制的转型和社会利益结构的调整对行政审批制度改革也提出了新要求：要强化社会管理职能，减少具体审批事务和对企业的直接管理，政府不必事无巨细、事必躬亲。而是要把属于企业的权力放给企业，实行政企分离，减少政府对微观经济的干预。这一阶段，政府将某些项目的审批改为登记备案，减少了审批程序，提高了办事效率。此外，伴随政府权力在微观领域的后退，宏观调控开始被强调，为企业和市场发展提供稳定的宏观经济环境。1992年7月，国务院发布了 《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，提出 “企业转换经营机制的目标是：使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。”确立了企业独立的法人地位，赋予了企业生产经营自主权。

4.21世纪以来

进入21世纪以来，行政审批制度改革进入深化阶段。经过历次政府机构改革的准备以及相应的行政审批制度的调整作前奏，1997年我国率先在深圳展开行政审批制度改革试点，在取得成功后，随即在全国范围内全面推开。由此，行政改革的重心开始转向广泛而深入的行政审批制度改革，其重点是大幅度精简行政审批事项，合理设置审批范围与内容，精简审批机构与人员，规范审批程序，确定审批时限，公开审批内容等。2004年7月1日 《行政许可法》正式实施，标志着我国行政审批制开始走向制度化、规范化和法制化。

行政审批制度改革的现状

经过不懈的努力，中国的行政审批制度改革取得了多方面的成果：

1.取消和调整了大量行政审批项目。

2004年7月以后，根据《行政许可法》，不符合法律规定的事项不得设定审批，这在一定程度上遏止了新的审批增长。其次，从2002年11月至2012年9月这十年内，国务院先后六次宣布取消行政审批项目2016项，调整行政审批项目176项，下放管理层级264项。此外，还提请全国人大常委会修改了部分法律，取消和调整了相应的行政审批项目的法律依据。2014年1月，国务院发布 《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，再度取消64项行政审批项目和下放18个子项，并向全国人大常委提请修改6项依据有关法律设定的行政审批项目。由此，通过减少原有的审批项目、遏止新的审批项目，使我国的总审批数目维持在了一个适度水平。

2.政府职能得到转变。

伴随着审批项目的取消和调整，政府大大减少了直接插手企业经营，行政管理重点从审批本身向审批后的监督、管理、服务和协调转变，从微观、具体的管制命令向宏观调控转变。大量行政审批事项被取消，企业整体上由行政命令支配下的单位变成了自主的市场主体，大量原来由行政机构审批的项目改为由社会组织和公民自我管理，更大程度上发挥了市场在资源配置中的基础性作用，社会管理和公共服务职能得到了加强，有力地推动了政府职能的转变。

3.规范行政审批权力。

在各地的行政审批制度改革中，许多地方纷纷建立政府行政审批服务中心。在传统审批制度下，审批部门分散，审批手续繁琐，审批流程过长，而这样的服务中心像一个政务大超市，汇聚了一个城市大多数具有行政审批权限的政府部门，对一个城市的行政审批事项进行集中管理，为企业和公众提供节时省力的一站式服务。“政务超市”的建立改变了传统行政审批的黑箱操作，通过限时透明审批提高了办事效率，方便了申请人，有利于对行政权力进行监督。此外，各地在审批制度改革中还大胆推行电子政务，推行网上审批。许多地区和部门在行政审批制度改革中还建立行政审批事项公示制度和服务承诺制度，向社会公开审批事项的相关依据和程序等，这些都使得行政审批权力得到规范和有效的运行。

4.审批制度建设取得一定成果。

《行政许可法》的颁布，标志着中国行政审批制度建设取得了实质性进展。《行政许可法》对行政审批的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新，为进一步推进改革提供了指导思想和法律依据。与此同时，国务院行政审批制度改革工作领导小组及其办公室先后制定了 《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》等多个文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，对涉及的重要问题提出了具体解决办法，在改革的进程中发挥了重要的指导和规范作用。行政审批改革在制度建设上取得了重要成果。

虽然中国的行政审批制度改革在一定程度上取得了不错的成绩，但是许多问题的存在我们并不能忽视，它们依然是中国行政审批制度深入改革道路上的绊脚石，阻碍着改革。

第一，政府部门的利益阻碍行政审批制度的改革，使之趋于形式化。

行政审批制度改革使得原本归属政府的权力部分交予企业，部分下放地方，这使得以往无所不包的政府权力有所削弱。不仅如此，随着改革的进一步深入，不断取消和调整行政审批项目，改变行政审批方式，转变政府的职能，实际上是对各级政府传统权力—利益格局的重新调整。这一调整对原来手握审批权限的部门和官员的权利无疑是一种削弱和剥夺，因此也常常引发他们的抵制。这在地方部门表现的尤为明显，各部门为保护自己的既得利益而采取各种办法来对付上级的压力，讨价还价等 “博弈”现象严重，行政审批制度改革在部分情况下成为缺乏实质内容的形式主义，形成行政审批制度改革中的强大阻力。

第二，行政审批制度改革缺乏系统明确的思路，各项措施不配套。

当前行政审批制度改革缺乏系统思路。各地区、各部门和上下左右之间的改革措施不相配套，常常出现上动下不动，你改我不改，改革的系统推进显得十分艰难，甚至出现多次的反复。我国行政审批项目相当一部分是法律、法规、部门规章及国务院和国务院部门文件所明确决定的，地方对这些审批项目无权清理。由于下级机关不能取消上级政府规定的审批事项，这就使审批改革出现“下动上不动”的窘况。另外，一些审批事项是否该取消有赖于政府职能转换，但目前由于政府职能转换尚不到位，行政审批改革设想难以得到完全落实。在具体操作中，只是停留在项目的加加减减，表现为 “跟着感觉走”，改革过程存在着很大的盲目性。

第三，行政审批制度改革缺乏法律保障。

以目前情况而论，行政审批项目数量依然较多，十分庞杂，又多重复交叉，审批环节多，审批时间长，审批工作缺乏政策法律依据，受到法律和公众的监督与制约不足。许多审批项目不仅不合理，没有设置的必要，而且审批人员的自由裁量权和随意性太大，审批缺乏公开性，缺乏可靠的法治保障。另外，目前的法律依据不够具体化，关于行政审批各个部分、各个环节的法律、法规尚未出台，某些行政审批行为如收费等无法可依。总体而言，行政审批制度改革缺乏一套完整、具体和科学的法律体系作保障。

第四，对行政审批制度改革的监督不力。

在一些地方，审批部门只注重审批权力，轻视审批责任与义务，一旦出现违法及该批不批的情况，无法追究审批人员的责任。在审批过程中，只注重审批环节，而轻视审批后监管。当前我国行政审批制度改革监督体系也很不健全，导致监督乏力。一方面，有些地方强调改革，但却忽视对改革内容和程序的合理性、合法性的监管，导致改革中以权谋私，徇私枉法的现象严重，损害公众利益，也损害政府形象和公信力。另一方面，行政审批制度改革的监督主体逐渐多元化，但是大部分监督主体的作用得不到充分发挥，监督范围和方式都受到制约，尤其是公众监督作用发挥不足。同时，各主体之间缺少沟通与交流的机制，监督协调不够，没有形成监督合力。

行政审批制度改革的前景

行政审批制度改革尽管面对着诸多的困难和阻力，但显然仍在坚定推进。在深刻认识到改革存在的问题之后，总结经验教训，明确改革思路，采取切实可行的对策实施，不断努力地实现对行政审批制度的完善，使得中国的行政审批制度有一个良好的发展前途。

1.构筑服务型政府。

行政审批制度改革不单纯是减少一些审批项目，它涉及到政府管理职能的转变，涉及到对传统管制型政府模式的根本变革。管制型政府是以权力本位为特征的，实施大一统的管制。这种管制是一种微观的、无限制的管理方式，妨碍市场机制的作用发挥。特别是过大的权力边界，过多的管制事项，带来广泛巨大的寻租空间，滋生大量腐败现象，降低行政管理的效率，妨碍经济发展。因此，必须实现政府审批制度由 “强审批、弱监管”的模式转变为 “弱审批、强监管”的模式，及时构筑服务型政府。行政审批制度改革的内在趋势和目标取向就是从管制到服务，建设全心全意为人民服务的服务型政府。

2.健全行政审批制度管理体制。

高效的行政审批必须建立在科学的管理体制上。首先，要合理界定行政审批范围，要本着公平、公正、公开的原则，对行政审批人员的自由裁量权进行严格的管制。其次，行政审批机构和行为都是受同级政府部门领导和管理，这很容易产生审批管理混乱、程序繁琐和乱收费等问题，严重影响行政审批的效率与质量。因此，有必要成立专门的审批管理机构，负责完善行政审批制度、优化规则流程、协调关系、厘定费用。

3.公开行政审批程序，实现行政审批透明化。

只有建立起比较完善的行政法律体系，才会有比较完善的行政审批制度。因此，要加快行政法治建设，制定有中国特色的行政程序法规，建立能够有效发挥法律权威作用的长效机制。不仅如此，还要坚持行政公开原则，把行政审批的实施机关、程序、期限及时公开，实现行政审批透明化。把公众对审批工作和审批行为的参与权、知情权和监督权制度化，充分发挥其对审批活动的监督作用。行政审批的阳光操作不仅能提高行政效率，还能帮助转变政府公务员的官本位思想，铲除权力设租、寻租的土壤，从根本上和制度上防止与治理腐败。

4.完善和创新对行政审批的监督体系。

建立健全的审批监督体系是保证行政审批有效实施的重要措施。一方面，要加强内部监督机构的独立性。改革监督机构的双重领导体制，构建严密、规范的内部监督机构管理体系。还要加强内部监督各项制度的建设，包括听证制度、政务公开制度、责任追究机制、奖惩机制等，对行政审批的权限进行有效限制。此外，还要建立领导审批责任制，将具体责任落实到领导个人，出了问题要追究领导的责任，避免相互扯皮的现象出现。另一方面，要提高外部监督合力。如果单单依靠内部监督机构的力量是远远不够的，还要发挥外部监督主体的作用，形成全方位、多层次的监督网络，对行政审批实行有效监督。要切实提高相关监督部门、新闻媒体、社会组织以及人民群众等主体的监督意识和能力，畅通监督渠道，保证他们的监督权得到有效实行。