地方政府融资平台的问题与风险防控

◎张延斌

（张延斌，公共管理硕士，高级工程师，河北省建设教育培训中心副主任/责编 张栋）

2013年12月30日，国家审计署发布了 《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》。公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。其中，如表1所示，与地方政府融资平台有关的债务占比分别达到37.44%、33.14%和46.36%。

表1 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体及占比情况表 单位：亿元

显而易见，地方政府融资平台在地方政府性债务各类举借主体中债务规模最大、债务占比最高。因此，研究地方政府融资平台债务问题是研究解决地方政府性债务问题最重要的部分。

地方政府融资平台运作的发展和特点

我国地方政府融资已有30年左右的历史。特别是在1994年实行 “分税制”改革后，国家确立了 “一级政府、一级事权”的分权制财政体系，地方政府事权和财权开始不对等，一方面，随着经济社会的快速发展，地方政府在基础设施建设与公共服务提供方面存在着很大的资金需求；另一方面，我国法律法规明确规定不允许地方政府编列财政预算赤字、发行债券和提供担保。基于上述原因，为解决资金需求与供给的矛盾，各地方政府和金融机构纷纷进行探索，寻求避开法律限制而获得必要的资金，从而诞生了融资平台这一模式，地方政府纷纷开始通过融资平台变相举债来解决政府投资项目的资金缺口。

（一）地方政府融资平台的发展

我国地方政府融资平台的发展主要受国家法律法规的约束和宏观调控政策的影响，从三十年来的发展历程来看，主要经历了以下几个阶段：

1.探索起步阶段 （20世纪 80年代-1997年）。20世纪80年代，广东省在全国率先探索推出 “贷款修路、收费还贷”政策，这种靠政府借钱进行基础设施建设的模式正是地方政府融资平台的前身；1992年，上海市为拓宽城市建设融资渠道，专门成立了上海市城市建设投资开发总公司，由其对城市建设和维护资金进行筹措和管理，并于1993年第一次发行了城市建设债券。1994年 “分税制”改革后，各地方政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设，融资平台不断涌现。

2.全面发展阶段 （1997年-2008年）。1997年，为应对亚洲金融危机，我国政府实行了大规模的基础设施建设来刺激经济。中央允许地方政府通过一定的变通方法进行对外融资，以扩大投资规模，并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政资金支持，地方政府需安排配套资金。在这一政策背景下，地方政府融资平台开始进入全面发展阶段。

3.跨越式发展阶段 （2008年-2010年）。2008年，中央推出4万亿经济刺激计划；进入2009年后，我国又实施积极的财政政策，扩大投资规模，地方政府也纷纷加大了基础设施投资力度。为解决地方政府项目建设配套资金缺口问题，中国人民银行和中国银监会提出 “支持有条件的地方政府组建投融资平台”。各级地方政府与金融机构一起研究创新，依托资源垄断优势和政府信用，积极打造出更大规模的新型投融资平台，进行大量融资活动，用以进行交通、城建、水利等基础设施和公共事业项目建设，平台数量和融资规模得到了跨越式发展。

4.风险暴露及治理阶段（2010年-2013年）。在全球金融危机以前我国地方政府的债务并不算太高，但随着地方政府融资平台的迅猛扩张，其融资途径由最初的依赖银行贷款，逐渐发展到通过发行债券、信托产品乃至BT（Build和Transfer的缩写，即建设和移交，一种项目融资建设方式）、融资租赁、私募基金等多种方式，使得地方政府的债务结构越来越复杂。同时，其高负债率、低收益水平、低现金流、政府信用担保、难以有效管控等特征，使得其隐性风险问题开始逐步暴露。自2010年开始，国务院及各有关部门连续下发一系列文件，对地方政府融资平台进行规范整顿，地方政府融资平台进入风险暴露及治理阶段。自2011年起，审计署连续组织进行了全国地方政府性债务审计。2013年底，审计署公布了最新的地方债务审计公告，预计2014年将开始进行地方政府性债务的新一轮规范治理，地方政府融资平台也即将进入下一个发展阶段——转型发展阶段。

3.其融资行为全部或部分由地方政府直接或间接承担偿债责任或提供抵押、担保。地方政府融资平台名义上为独立企业法人，但实际上由地方政府通过金融机构认可的各种形式提供信用担保，有些甚至需要通过变通将偿债资金列入政府年度财政预算，由政府预算资金逐年还本付息。

4.所筹资金主要用于基础设施建设或公益性、准公益性政府投资项目，项目无收益或收益率较低。如进行城市基础设施和各种配套设施建设，承担保障性住房建设以及城市水电、道路交通设施建设等公益性或准公益性投资项目。

5.发展水平参差不齐。有的融资平台仅仅是为完成某项目的融资需要而存在的 “贷款机器”；有的除贷款融资之外，还承担一定的项目管理工作；还有的是集融资、建设和资产管理于一体，正在逐步摆脱单纯依靠银行贷款融资的途径并寻求市场化经营。多数融资平台属于这三类。少数发展较好的融资平台已经由地方政府的融资工具彻底转型为具有强大实力的国有资产经营主体，成为完全参与市场竞争的企业法人。

（二）地方政府融资平台的特点

基于地方政府赋予融资平台的职能和融资平台的发展状况，多数地方政府融资平台具有以下几个方面的特征：

1.由各级地方政府组建或控制。大多数融资平台都是政府直属单位或政府部门下属单位，往往是一套人马、几块牌子，是政府开展某个项目的业主或名义业主，实际运作由政府或政府部门主导。

2.主要业务为开展融资活动，以弥补地方政府资金缺口。地方政府融资平台成立的主要目的之一就是进行融资，并根据政府指令将融来的资金用于地方建设支出，在此过程中，很多地方政府融资平台所起的作用仅仅相当于会计、出纳。

地方政府融资平台存在的问题

客观地讲，地方政府融资平台这一独特的制度安排，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，使得政府能够以较少的财政资金撬动数倍的信贷资金，为地方政府的大规模投资提供了财力支持；另一方面，由于投资需求也是内需的重要组成部分，因此，地方政府通过融资平台融资，相应地也就扩大了内需，不仅改善了当地的基础设施供给状况，同时也拉动了地方的经济增长，对于满足地方政府城市建设、公益事业发展和促进金融效率都做出了独特的贡献。特别是在积极应对金融危机方面，取得了促进我国整体经济迅速恢复的较好效果。

但是，随着经济社会的发展，地方政府融资平台的双重或多重角色所导致的治理结构不清、管理无序、风险控制体系不健全等问题已经逐步显现，主要有：

（一）法人治理结构不健全

多数地方政府融资平台是国有独资公司，其注册资本基本来源于各种形式的政府财政投入。在这种体制下，政府作为融资平台的投资主体，既是投资者，又是管理者，同时还是经营者，没有形成真正意义上的符合风险收益一体化要求的投融资主体，融资平台自身的法人主体资格事实上未能确立。同时，不少融资平台还属于 “一套人马、几块牌子”中的 “一块牌子”，导致融资平台成了既不像政府机关，也不像事业单位，更不像企业的“四不像”机构，高水平的专业人员匮乏。缺乏产权清晰、权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理机制，与公司依法自主决定内部组织机构和资产经营形式、决定对外投资并获得收益的法人治理结构尚有一定差距。

（二）资产配置结构不科学

许多地方政府融资平台公司虽有较大资产规模，但主要是以土地、设备、厂房等难以变现的固定资产形式存在，资产固化现象严重。同时，由于投资压力较大导致资产负债率普遍较高，尤其两类平台公司资产负债率偏高：一类是成立时间不长但已取得大量融资的融资平台，另一类是区县级政府融资平台。由于承担大量的政府基础性投资项目，部分地方政府融资平台投资规模较大，有的已经远超其资本金，并超过其自身具备的实际偿付能力。

（三）可持续融资能力不强

除政府财政补助、土地出让收入外，地方政府融资平台主要依靠银行贷款和发行债券、票据的方式进行融资。在现有融资结构中，银行贷款占比仍然较高，直接融资占比较低。由于缺乏吸引社会资本参与的激励机制，同时盘活存量资产和资本运作能力普遍较低，导致地方政府融资平台融资渠道相对单一，并缺乏可持续的融资能力。

（四）长效偿债机制不完善

审计署公告显示，目前地方政府融资平台债务规模占地方政府性债务比例较高，同时，融资平台债务规模增长过快。更主要的问题是，目前多数融资平台都缺乏长效的还本付息机制，没有建立偿债基金和完善的债务风险管理制度，缺乏必要的风险预警机制。大部分政府融资平台还本付息资金主要来自于政府补助、土地出让金收入和经营性项目收益，但前两部分均随着宏观经济形势的变化存在很大不确定性，而后一部分收益又较低，潜在的偿债风险不容忽视。

地方政府融资平台风险防控措施建议

地方政府融资平台作为地方政府性债务的一个主要举借主体，做好其风险防控工作对于防范和化解地方政府性债务的隐性债务风险具有十分重要的意义。笔者不仅仅只针对地方政府融资平台现存的问题，而是从长远发展的角度，尝试从宏观和中观层面提出一些政策建议，以期用规范的制度建设来推动地方政府融资平台的风险防控工作，进而防范和化解地方政府性债务风险。

（一）进一步明确中央与地方收入划分、事权和支出责任划分

应按照十八届三中全会的要求，推进税制改革，进一步理顺中央和地方收入划分。同时，建立事权和支出责任相适应的制度，逐步理顺中央和地方事权关系，明确哪些事项由中央政府负责、哪些事项由地方政府负责，哪些事项由中央和地方政府共同负责。在此基础上，中央政府和地方政府按照所负责的事权相应承担和分担支出责任，减轻地方政府的支出负担，相应降低地方政府预期负债额度。

（二）出台地方债务管理办法，实现债务管理法制化

按照预算法规定，地方各级预算不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。2012年6月公布的预算法修正案草案第二稿也从严规范了地方债务。基于地方政府已经普遍通过融资平台等形式变相举债的现实，建议尽快以国务院名义出台地方债务管理办法或条例，对地方政府进行信用评级，对债务规模、举债主体及债务偿还等问题进行明确和细化，建立规范合理的地方政府债务管理和风险预警机制，实现地方政府债务管理的法制化。

（三）合理界定融资平台属性，实行按类别管理

根据融资平台的职能定位、业务特点和还贷来源，可以将地方政府融资平台分为三类，按类别进行管理：一类是经营性融资平台。此类平台已经可以通过市场配置资源，自身具备独立参与市场竞争的能力，其业务具有一定的盈利性，主要依靠自身盈利和经营收入进行还本付息；第二类是纯公益性融资平台。此类平台具有非营利性特征，主要是为社会提供不能或不宜通过市场化运作的公共产品，自身没有收入来源，只能依靠政府财政预算实现还本付息；第三类为准公益性融资平台。主要为社会提供准公共产品，具有一定的公益性职能，自身也有一定收益，但收益不足以还本付息，仍需依靠政府财政支持。

（四）分类施策，规范整合已有平台，控制新成立平台

针对地方政府现有融资平台数量多、规模小、法人治理结构不完善、专业人才匮乏、内控机制不合理等现状，可根据平台分类进行规范整合，建立健全法人治理结构和平台内部管控机制，并从严控制新成立融资平台。对不同类别的融资平台，应施行不同的融资和管理政策。对于业务范围涵盖经营性项目、公益性项目、准公益性项目或其中两种项目的融资平台，通过重组将业务规范为只涵盖一种性质项目的平台。对于经营性融资平台，应在落实还款渠道后，整合资源，增强其自身造血功能实现可持续发展，使其彻底退出融资平台管理，与参与市场竞争的其他市场主体一样实行同样的市场化政策；对于纯公益性融资平台，可以按政府投资的运作模式在一定范围和领域内继续保留。除财政投入之外仍需要融资的，在地方政府信用评级达标的前提下，可适当放宽融资条件，简化融资程序，甚至可根据国家金融形势和当地财政经济状况，批准一定额度的信用贷款；对于准公益性融资平台，可通过政府投入项目资本金、政府购买服务、获得政府贴息或优惠政策等吸收社会资本以混合所有制形式运营，待条件成熟时可转化为经营性平台。

（五）改变政府补助方式，尝试以投代补或设立引导基金，以充分发挥财政资金效益

中央和省级政府每年都在不同领域对地方划拨补助资金，建议可尝试将部分中央和省级补助资金拨款改为向某些符合条件的公益性或准公益性融资平台特别是省级平台进行投资，实现各级补助资金 “以投代补”统筹使用，实行统一融资、统筹投资、统筹资源、统一还款的投资融资体制。通过“以投代补”，可充实融资平台项目资本金，提高资产总量，降低负债率、增加现金流。或通过统一使用中央及省级补助资金设立引导基金，以吸引社会资本注入。实行 “以投代补”或设立引导基金，可以充分发挥财政资金的杠杆作用，使财政资金效益最大化，也有利于增强财政资金的监管和使用效率，使符合条件的融资平台增强运营的可持续性，提升其造血功能，降低地方政府性债务风险。