充分发挥公众在法治政府建设中的作用

◎王学棉

（王学棉，华北电力大学人文学院教授/责编刘玉霞）

公众在法治政府建设中的作用

国务院在2004年颁布的 《全面推进依法行政实施纲要》中，提出以十年的时间基本实现建设法治政府的目标。一眨眼，十年将逝，法治政府建设的效果如何呢？如果将法治政府的建设分为顶层设计和具体落实两大部分的话，顶层设计应当说基本已经完成，在法治政府的内涵、特征、理念、价值取向等问题上已基本达成共识。如法治政府的内涵是政府的权力来源于法律、一切行政活动只能按照法律的要求进行；法治政府的基本特征是服务政府、有限政府、责任政府、诚信政府、效能政府、透明政府。法治政府的基本理念和价值取向是以人为本、保障人权。就第二部分具体落实而言，则不尽人意，或者说，尚未达到预期目标。如央视报道的北漂小伙往返河北老家6次，行程3千公里难办护照的事例就说明服务政府尚未实现。浙江律师吴有水以公民身份，向全国31个省份的计生、财政部门申请公开社会抚养费收支情况遭到部分政府拒绝，中纪委在2013年打下大量的 “老虎”均说明我们离透明政府尚有距离。广州市政协委员曹志伟所制作的审批流程 “万里长征图”说明要实现效能政府还有很多工作要做。上述现象充分说明良好的法治政府设计蓝图到最后落地生根、开花结果，将 “书本上的法”变为 “行动中的法”有很长一段路要走，要克服很多的困难，解决很多的问题。

要解决上述问题，从主体的角度看，理论上主要依靠两类主体：行政机关的工作人员和行政相对人。尽管行政相对人从组织形式上看，包括自然人、法人和其他组织，但能真切感受到行政机关服务质量和态度的却只能是自然人。即使是法人和其他组织，在与行政机关打交道时也必须依赖自然人。生活中的自然人就是普通的老百姓，即公众。因此不妨将行政相对人替换为通俗易懂的公众。行政机关的工作人员和公众也就成为了法治政府建设中的两个生力军。因此，《全面推进依法行政实施纲要》既要求 “不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”，也要求 “强化社会监督”、“建立健全科学民主决策机制”，后者的主体指的就是公众。国务院2010年颁布的 《关于加强法治政府建设的意见》同样既要求 “提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力”，也要求 “坚持依法科学民主决策”、“拓宽群众监督渠道，依法保障公众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布”。就建设法治政府的上述两类主体而言，行政机关的工作人员虽然不可或缺，但更为重要的则是公众。只有充分发挥了公众的作用，法治政府才有可能最终建成。

只有公众，才能揭示法治政府建设的方向。

法治政府应当服务政府，服务公众，但是应当向公众提供哪些服务，以何种方式、在什么地方、什么时间提供服务，提供多长时间的服务等都应当由公众来决定。当大量的劳务人员带着子女涌入城市后，让自己的子女接受教育就成为了他们的需求；当大量的劳动者面对高房价望 “房”兴叹时，能买得起房便成了他们的需求；当大城市的交通越来越堵时，顺畅的出行变成了他们的需求；当患者只能回原籍报销医疗费时，在异地报销医疗费便是他们的需求；当大学生毕业后准备自主创业时，低门槛便是他们的需求。这些需求就是公众要求政府提供服务的地方。

只有公众，才能真正发现法治政府建设中存在的各种问题。政府是由一个一个的部门构成。每个部门存在什么问题，有时自己能够发

现，但有时也会存在“当局者迷，旁观者清”的情形。只有到政府部门来办事的公众才能发现政府部门是否存在问题，存在什么问题。即使单个政府部门本身不存在任何问题，但政府部门与政府部门之间的配合仍有可能存在问题。如审批流程“万里长征图”，一个投资项目要经20个局、50个处室中心办、100个流程环节，盖108个章，需799个工作日。即使每一个环节的工作人员都尽心尽职，整体效果仍有可能不好。行政工作人员自己由于没有经历全部流程，自然无法发现这个问题。当有些问题似乎不在任何行政部门的职权范围内时，更是难以发现，如西部学生以前吃不上午餐的问题。所有的这些问题只有公众才能发现。

只有依靠公众，才能解决法治政府建设中遇到的各种难题。我国目前正处于转型期，各种问题接踵而至，层出不穷，且每一个问题都是硬骨头，不好解决。只有依靠公众，最终才能找到有效的解决办法。“三个臭皮匠顶过一个诸葛亮”，公众具有无穷的智慧。只是我们有些政府部门不愿意听取公众的解决方案，或者不愿意选择对公众有利的解决方案。如果政府部门能够审时度势，高瞻远瞩地有效甄别公众提出的各种解决方案，一定能找到有效的解决难题的方案。安徽凤阳小岗村农民的家庭联产承包责任制便是明证。

只有公众，才能真正监督政府。政府部门要管理社会，必须拥有权力。一旦拥有权力就会落入孟德斯鸠的预言：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。对政府进行监督也就不可或缺。在人大监督、政协监督、法院监督等各种监督方式中，只有公众的监督最为有效。一方面因为公众人数多、分布广、对与自己切身利益有关的行政行为最为关注，因而对政府部门的监督最有动力，也最为全面；另一方面也是因为其他监督方式，尤其是法院监督往往需依赖公众来启动。

只有公众，才是检验法治政府建设效果的最佳人选。对法治政府建设效果的评价离不开评价指标和评价主体。评价指标的设计如果没有公众的参与，一定会存在缺陷，不会完整。评价主体可以由不同的主体充当，如上级政府、人大、政协等，但绝对不能缺少公众，并且公众还应当是最主要、最关键的评价主体。但不少地方政府对此并没有予以重视。如 《江苏省依法行政考核办法》规定，县级以上政府负责对其职能部门及下级政府的考核，省以下垂直管理的机关由上级管理机关考核，双重管理的机关由地方政府考核。《深圳市法治政府建设指标体系 (试行)》规定，由市法治政府建设领导小组依据该规定的要求，对各区、各部门法治政府建设的情况定期进行考评，均把公众排除在考核主体之外。让公众参与法治政府建设考核虽然操作起来要复杂一些，成本会高一些，但唯有如此才能客观检验建设效果。

如何发挥公众在法治政府建设中的作用

要发挥公众在法治政府建设中的作用，必须确保公众有方便的渠道反映自己的正当诉求。无论公众的诉求是否合理、合法，目前是否有解决的可能性，只要不是反人类、反社会、反国家都应当允许公众先反映出来，宽容公众提出的各种诉求。公众的诉求犹如洪水，宜疏不宜堵。今天看起来不合理的诉求，过几年也许就合理了；今天不合法的诉求，待法律修改后，也许就合法了。不合法的诉求有时候并不是诉求本身有什么问题，而是法律滞后导致。因为任何一部法律一经制定便已过时。如2013年将《公司法》的实缴资本制修改为认缴制，就是例证。

要发挥公众在法治政府建设中的作用，必须真正确保公众在法治政府建设各个环节的参与权。应当说有不少的法律都规定了公众的参与权，如 《价格法》第23条规定的听证会制度：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。但由于配套措施存在问题，导致这些权利或者被架空，或者不能产生实效。如根据发改委制定的 《政府制定价格听证办法》第3条的规定，听证的具体项目通过定价听证目录确定。中央定价听证目录由国务院价格主管部门依据中央定价目录制定并公布；地方定价听证目录由省级人民政府价格主管部门依据地方定价目录制定并公布。但由于没有规定制定价格听证目录本身是否需要进行听证，于是很多地方政府在确定价格听证目录时自作主张，将不少涉及公众切身利益的项目，如景区门票、公路客运价格等均排除在价格听证目录外。

要发挥公众在法治政府建设中的作用，必须真正确保公众的知情权。尽管 《政府信息公开条例》第9条规定了政府应当主动公开的信息内容，并在第10、11、12条对各级政府应当公开的信息内容作了进一步具体化，但依然十分模糊。各级政府往往挑那些无关紧要的信息予以公开，而对那些能够约束自己行为的信息则不予公开。三公经费公开之难、之不具体就是例证。为了弥补主动公开之不足，第13条又规定公众有权申请政府公开信息：公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。由于法律附加了 “生产、生活、科研需要”的前提条件，尽管法律并没有规定该条件是否成熟要由政府部门来判断，但不少政府部门认为自己较之申请人是更为合适的裁判者，动辄以申请的信息与申请人的生产、生活、科研无关而加以拒绝，不予公开。

要发挥公众在法治政府建设中的作用，必须进一步强化公众的监督权。政府部门作出的行政行为既有抽象的，也有具体的。抽象的行政行为在颁布时虽然不针对具体的对象，当它被具体适用时就会对公众的利益产生影响，因而也应当在被监督之列。但根据我国现行 《行政诉讼法》第11条的规定，公众只能对政府部门的具体行政行为提起诉讼，而不能对抽象的行政行为提起诉讼。《行政复议法》第7条虽然规定对抽象行政行为可以申请复议，但仅限于 “国务院部门的规定，县级以上各级人民政府及其工作部门的规定，乡、镇人民政府的规定”，国务院部、委员会规章和地方人民政府规章均不在复议范围之列，从而导致对抽象行政行为的复议范围十分有限。这就意味将有大量的抽象行政行为游离于公众的监督之外。《行政诉讼法修正案 （草案）》虽然规定增加一条作为第14条：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该规定较之 《行政复议法》的复议范围虽有扩大，但政府部门制定的规章、法规仍不在监督之列。公众虽也可以通过其他途径，如向本级人大、上级主管部门反映情况，促使其改正违法的抽象行政行为，但毕竟限制了公众监督作用的发挥，显然不利于法治政府的建设。