我国县级地方政府债务风险研究

2014-10-30周梅妍

中国乡镇企业会计 2014年8期

周梅妍

中国人民银行和中国银监会在2009年3月联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出要支持一些有条件的地方政府组建投融资平台，中央实施宽松货币政策，地方融资平台纷纷上马。政府融资平台一方面缓解了地方财政压力，而另一方面可能使得偿债能力不足的地方政府的或有负债转化为直接负债。如今，我国地方政府债务已经呈现规模大、增长快、结构不合理、影响比较复杂的特点，这些因素使得地方政府债务风险日益突显，引起了国内外对地方政府债务风险的广泛关注。

一、Z县地方债务风险的个案分析

（一）Z县县情及政府债务简介

Z县地处湖北境内，长江中游北岸，江汉平原西缘，属三峡之末，荆江之首。全县总面积约1310.4平方公里，全县地势平坦，平原和水地占比面积约一半。Z县交通便利，万里长江贯东而去，焦柳铁路穿境南下，宜黄高速公路和318国道并行东西，县中心城区距三峡机场约30公里，构成了水、陆、空立体交通网络。全县辖8个镇、1个街道办事处，共有198个行政村，总人口约50万人。Z县经济活跃，一、二、三产业分布合理，招商引资成果显著。自2010年始，Z县年GDP超过160亿元以上，经济总量实现又好又快发展。

然而，在Z县政府支出增加过快的背景下，Z县政府债务余额大幅攀升、出现了旧债未去、新债又添的情况。2009年全县地方一般预算收入完成46910万元，比同期37458万元增加9452万元，增长25.23%。2009年，Z县政府债务52450万元（其中：县级债务38880万元，占总债务的74%；乡镇债务13570万元，占总债务的26%)。2009年初全县政府债务余额33696万元，2009年新增债务30801万元，2009年偿还12047万元。截止2010年，本级政府性债务合计61389.55万元，其中：政府负有偿还责任债务56523.89万元（含粮食挂帐17966万元，供销挂帐2930.2万元）；政府负有担保责任的债务2115.66万元；政府可能需要承担救助责任的其他相关债务2750万元。

（二）Z县政府债务的结构

1.Z县政府债务的举债主体

从债务举借主体来看，Z县政府（含政府部门和机构）是债务的主要举借主体。在2011年末政府负有偿还责任的债务余额中，见图1所示，政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司分别为42155万元、7241万元、2080万元、21800万元，分别占总债务余额的58.16%、10.11%、3.36%、29.96%。

图1 Z县举债主体分布状况图

从2007年至2011年，各类举债主体举债的债务量增长变化情况：

（1）政府（含政府部门和机构）举借的债务增长变化情况：2007年末债务余额39799.13万元，2011年较2007年增长5.92%.

（2）经费补助事业单位举借的债务保持平稳，2011年末余额7241万元。

（3）公用事业单位举借的债务保持平稳，2011年末余额2080万元。

（4）融资平台公司举借的债务增长变化情况：Z县建设投资有限公司2008年6月成立，2009年举借债务19400万元，2010年末债务21800万元，增长率为11%.

2.Z县政府债务的来源

以2010年年底数据为例，见图2所示，Z县债务来源主要有银行存款、其他单位和个人借款、国债转专项资金、项目资金等，其中占总债务95%为直接债务，约4.73亿元，包括：世界银行贷款水资源项目1600万元、国债转贷资金33万元、农业综合开发借款349万元、解决地方金融风险专项借款4480万元、国内金融组织其他借款13380万元、向单位借款7570万元、向个人借款3510万元等。另外担保债务占总债务比重约为5%，为2545万元，主要是为水资源项目和改水项目1404万元、中小企业信用担保1000万元等。

图2 Z县债务来源分布图单位：万元

政府发行债券的债务总量及规模在近年来迅速增长，主要集中在地方政府债券方面。2010年发行总额为4000万元，2011年已达8974万元。这些指标反映了Z县在应对扩大内需和后金融危机时期举债建设的成效。

3.Z县政府债务的用途

Z县政府债务主要投资以下几个方面，一是清理农村合作基金会借款；二利用世行和国开行借款开发项目；三是用于乡、镇、村政权建设；四是基础设施建设；五是农村义务教育设施和教育设备购置；六是偿还国债转贷资金和供销股金等。以2009年数据为例，Z县举债用途主要在以下几个方面：（1）弥补政府及单位运转经费不足7026万元，占年总负债的比重的21%；（2）基础设施建设11172万元，占总负债的比重为33%；（3）“普九”工程欠款、教育运转经费不足和教育设施达标5530万元，占总负债的比重为16%；（4）世行水资源和改水项目未到期债务3004万，占总债务比重的9%；（5）粮食企业改革、周转及亿元县建设财务挂账1191万元，占总负债的比重为4%。

二、县级地方政府债务风险的成因分析

通过上述对我国中部Z县的政府债务概况进行分析，发现我国县级地方政府债务的形成与积累有着十分复杂的政治、经济和社会原因，有历史遗留问题显性化，有政府行为不规范所致，还有的是债务管理体制因素造成的，因而是多重因素和矛盾综合作用的结果。

（一）体制性原因

从财政体制角度来看，近年来各项改革力度不断加大，加上地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，虽近几年，中央加大对省级以下政府财政转移支付力度，但相对地方资金缺口来说，力度太小。

从行政体制来看，现行的中国行政管理体制改革缓慢，政府职能和领导干部政绩观转换不到位，加上现行的政府绩效评估和监督体系不完善，由于政绩考核偏重于GDP和财政收入的增长，为了在有限任期内表现政绩，地方干部更愿意投资于拉动地方GDP的项目，建设“形象工程”和“政绩工程”来获取政治资本。

（二）经济建设方面的原因

各地经济社会的快速发展需要政府提供相应的公共产品、公共服务。而目前县级地方政府以有限的财政资金支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务还不够，迫使县级政府不得不举债来加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。其中也有一些地方政府没有考虑该县财政的承受能力或者是脱离当地实际需要，追求超前的、高标准的建设项目，导致政府债务负担加重。

再者，当前适应市场经济要求的中国地方政府投融资体制未能发展完善，地方政府缺乏法定的规范的直接融资渠道，为了不阻碍建设进程，只能采取把债务分散在各部门或机构，或者以为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金的方式，城市发展、土地升值成为了地方政府缓解压力的救命稻草。

（三）政府债务管理方面的原因

我国县级地方政府缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，缺乏一套科学规范的信息披露机制。现行的预算会计报告无法全面准确地记录和反应政府的负债情况。与财政负债的核算范围相适应，预算会计报告也只能揭示和披露直接显性负债信息，对直接隐性负债风险的状况无法做出客观的评价。而且我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告，因此对于财政债务信息的反应也是分散的、零碎的，没有形成全面而统一的债务报告体系。其次，缺少相应的决策失误的责任机制和监督机制，因而进一步助长了地方政府的盲目举债。对地方政府非法融资的处罚力度偏小，致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。

三、防范和控制县级地方政府债务风险的建议

当前县级地方政府债务在推动地方经济建设，包括基础设施建设和公共服务设施建设方面都起到了积极作用，但是也出现了诸多不规范的行为，为当地社会经济的发展带来了一定的风险。我们有必要采取一些措施控制地方债务风险。

（一）协调地方政府的财政与行政体制

在完善县级地方财政体制改革过程中所面临的一个主要任务是完善地方财政体制转换过程中的政策接续问题。首先，要尽快建立县级地方财政的相应评价指标体系和预算平衡机制，以实现行政体制与财政体制的匹配协调，推动省、市、县财政关系转换和政策衔接。

其次，至少在短期，强县放权以实现县级经济增长和社会公共服务均等化两者之间良性互动的预期能否实现，省级以及中央的政府支持系数是重要的解释变量，需要对县级地方政府提供必要的政策和资金支持来缓解县级地方财政压力。

（二）强化地方政府债务主体的问责机制

我国地方政府在债务风险上存在明显的“大锅饭”管理思想，地方政府债务问责机制不能落实到具体行政单位，或者具体经办政府官员身上，导致政府负担和个人责任意识淡薄。因此，必须明确界定债务资金的融资部门、使用部门和监管部门的相关职责和权力分工，形成相互制约、责任明晰的风险责任制度。

另外，由于目前融资平台公司已经成为政府举借债务的非常重要的主体，越来越多的债务是通过政府设立的投融资公司来举债的，而此类公司过多过滥将会最终导致地方政府债务的规模难以控制，随之而来的风险将阻碍整个社会经济的发展，造成严重后果。因此，必须控制政府所设的各类投资公司的数量，并且通过对投资公司实行财务总监或会计的委派制度，加强财务监督，规范资金运作。