政府转型背景下我国公共体育服务协同供给研究

马玉华等

摘 要：我国公共体育服务供给中各政府间的纵向、横向的不同部门间存在 “部门主义”现象，作为公共体育服务承接主体的体育社会组织在现实发展中偏离了其“非政府性和非营利性”的基本属性。在政府转型中，我国公共体育服务供给的跨域性、跨边界性的需求越来越突出，公共体育服务供给中应运用整体政府理论，进行跨部门协同供给。

关键词：政府转型；公共体育服务；协同供给；整体政府

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2014）05-0019-04

Abstract：In this paper， methods of literature， logic analysis and interview are employed to analyze China's public sports service supply under the background of government transformation. Research suggests that departmental protectionism exists vertically and laterally in China's public sports service supply， and sports social organizations， as the main body to undertake public sports service， deviate its basic attributes of the nongovernmental and nonprofit. In the transformation of the government， China's public sports service supply shows strong needs to cross the regional and department borders. Therefore， this study puts forward the idea of using Overall Government theory in public sports service supply， and discuss synergetic supply strategies of China's public sports service.

Key words：government transformation； public sports service； synergetic supply； Whole of Government

十八大以后我国进入全面深化改革的新的历史起点，政府自身的转型成为转型的关键，这已成为学者们的共识。政府转型的核心目标与战略重点是建设服务型政府[1]。因此，公共服务的供给成为当前各级政府面临的一项重大而迫切的战略任务。公共体育服务作为我国基本公共服务体系的组成部分，作为建设体育强国的重要基础，在政府转型的大背景下，运用先进的理论对公共体育服务的供给机制进行创新是摆在我们面前的一个重要课题。本文在政府转型的大背景下，提出运用整体政府理论探讨我国公共体育服务的协同供给问题，为我国公共体育服务供给提供一个理论框架和操作模式。

1 “整体政府理论”为我国公共体育服务供给提供了新的理论视角

20世纪70年代末，西方各国政府开始了以政府职能市场化和政府权力多中心化的新公共管理运动[2]。但是，新公共管理运动虽然克服了传统行政的一些弊端，但是却因为忽视了部门之间的沟通和协调，又带来了“机构裂化”“管理分割”等新的“碎片化”问题。西方各国继新公共管理改革之后，又进行了以“整体政府”（whole-of-government）为内容的第二轮政府改革运动[3]。整体政府就是针对分割和“碎片化”问题产生的一种新型的政府管理模式和运作机制，是当代行政改革的新理念，是变革分割管理模式、实现“跨部门协作”的一场革命[4]。

我国公共体育服务的主体从以政府为主逐渐转向公共、私人和非营利共同参与的合作治理模式，公共体育服务的跨域性、跨边界性特征越来越突出，各组织间由于责任边界模糊，导致相互推诿，协调困难，最终不但无法发挥各自优势，而且额外增加了大量协调成本，使得我国的公共体育服务供给的政府绩效低下。整体政府理论在这方面为我们开辟了新的研究视阈。

2 我国公共体育服务供给的现实困境分析

2.1 举国体制下形成的竞技体育巨大的既得利益存量仍然占有着政府的巨大公共财政支出

我国政府在公共财政方面面临着权衡大众体育和竞技体育发展的两难困境。大量的公共支出流向竞技体育领域，在现实中偏离了群众体育参与的目标。尤其是在传统的以政府价值为主导的公共行政阶段，我国形成了保障竞技体育优先发展的“举国体制”，大量的公共财政投入到竞技体育中，群众体育资金投入很少。以国家体育总局财政支出为例，可以看出公共财政投入的竞技体育领域倾向。

2.2 不同层级政府和政府不同部门在公共体育服务中的职能界限不清，“职责同构”特征明显，部门主义现象仍存在，对公共服务责任的回应能力不足

所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致[5]。“职责同构”仍是当前中国纵向间政府职责配置的基本特点，每一级政府都在管理大体相同的事情，纠纷扯皮不断。对国家体育总局、北京市体育局和北京市东城区体育局职责分析发现，这一现象非常突出，各级政府间的职责的相似度90%以上。建设服务型政府为基本宗旨的政府转型，使得原有“事权”概念与新体制发生了明显的不协调和理念上的碰撞。合理划分各级政府的公共服务职责是建立现代公共服务体系的基本前提。比如：地方政府特别是市、县级政府是公共体育服务的主要提供者，但当前的许多地方政府特别是市县政府缺乏相应的财政收入来源，没有足够能力提供公共体育服务。我国大型体育场馆不可持续发展，造成的体育场馆的闲置和使用不足，就是由于不同部门之间职能不清，责任不清，很多问题出现了没有部门来解决。于是公共体育资源配置中上演了“反公地悲剧”。由于寻租人追求的是大量的非生产性价值，因而在寻租过程中势必造成资源大量浪费或生产性资源利用不足。

2.3 我国体育事业单位执行职能未能从行政中分离出来，难以承载公共服务职能和职责

我国体育事业单位作为公益机构本应作为公共服务的执行主体，是政府公共服务的主要载体，但是现行体制下它还是行政体制的附属[6]。我国体育事业单位存在着“行政商业化”的现象。行政体制下的体育事业单位，顺应市场化的浪潮，在经费不足或利益驱动下通过一定商业化的方式去收费经营，把本应是用于公共服务的资源用于组织的盈利。我国大量的挂靠在事业单位下的“公司”，就是所谓的体育事业单位的市场化改革。这种行政体制下的市场化实际上扭曲了资源的配置，导致了公共资源配置的不合理。还有的事业单位“不作为”现象，导致大量的公共体育资源闲置和浪费。

重庆市大田湾体育场荒废为菜地在媒体曝光后，引起强烈的社会反响，也引发了学界深层面的思考。近些年，我国公共体育设施因缺乏维护、使用率不高等原因被废弃甚至拆除的事件屡有发生（见表2）。我国大规模的公共体育基础设施建设，在多数情况下不仅没有成为解决人们体育需求和场地供给不足矛盾的催化剂，反而造成了很大的负面影响2.4 体育社会组织的在现实发展中偏离了其“非政府性和非营利性”的基本属性，而被“政府性”和“市场性”所掩盖

在原来体育体制下，形成了大量官办的体育社会组织，依赖于政府体制内，沦落为政府的附属组织或延伸组织。我国的很多体育协会挂靠在国家体育总局和地方体育局，这是一个社会事实。许多自下而上生长起来的民间体育社会组织也在积极寻求被政府体系所吸纳，以获取资源供应和维系组织生存。体育社会组织寻求挂靠单位或者请政府人员担任组织内部职务就是这一现象的真实写照。体育社会组织的政府性掩盖了其社会性，在价值上成了依附于政府的工具主义价值。笔者在调研中发现很多体育社会组织不是出于公共性和公共利益，而是看到了政府职能转变中释放出来的“经济利益”，以“非营利组织”为名，大搞盈利性活动。

3 整体政府理论下的公共体育服务“跨部门“协同供给策略分析

合作的“跨界性”是整体政府的核心特征。跨界合作在实践中具有多种表现形式：上下级政府之间的“纵向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”[7]。整体政府的特征和整体政府公共服务的最佳实践模式，学者们进行了比较成熟的研究，见图1。依据这一理论，我们提出以下公共体育服务协同供给策略。

3.1 不同层级政府体育部门间的协同策略

合理划分各级政府的公共服务职责是建立现代公共服务体系的基本前提。比如：地方政府特别是市、县级政府是公共体育服务的主要提供者，但当前的许多地方政府特别是市县政府缺乏相应的财政收入来源，没有足够能力提供公共体育服务。不同层级政府体育部门可以通过建立 “政府间协议”“地方政府协会”“市自治团体协会”“社区体育协会”之类的合作协议和合作机构，联合制定区域规划，共同解决。

《体育、政策、政治：比较分析》（Sport， Policy， and Politics： A Comparative Analysis）一书对五个国家和地区（澳大利亚、加拿大、爱尔兰、英国和北美）的体育政策决策过程和体育行政架构进行了比较分析。研究认为，不同层级的政府，中央或联邦政府、州政府、地方政府，他们在体育公共服务中的责任不同，责任的回应也各不相同。

3.2 跨部门协同的方式可以采用联合发文、部际联席会议、专项任务小组方式

3.2.1 政府不同部门通过联合发文可以实现跨部门协同

为了解决一些公共服务中的难题，多部门联合发文成为我国政府跨部门协同供给公共体育服务的常见方式。联合发文可以说是不仅仅是形式上的部门协同，更重要的是理念上和价值取向的一致和协同。可以通过共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系，决定和解决共同关注的公共问题和公共事务。在这方面我国已经开始了一些实践探索。

3.2.2 以自愿、平等、共识为标志的横向协同，应成为公共体育服务协同供给的新机制，横向协同的主要组织载体是“部际委员会”或者是“部际联席会议”

按照澳大利亚官方的界定，部际委员会具有几个特点：官员以各自部门代表的身份正式参与会议；他们被授权代表部门发言，阐明部门在所涉问题上的立场；成员构成和业务范围有明确界定，而且受到相关权威的首肯；决策以共识为基础。简言之， “代表性”和 “共识决策”是部际委员会最鲜明的特征。目前多称跨部门任务小组或工作小组。“部际委员会”是协同的一种组织载体。

中央、国务院相关部委为了落实《全民健身计划》，建立了各司其职的联席会议机制，并推动地方各级政府相关部门健全和完善相关协同机制，丰富和深化体育系统各单位、各部门协同推进工作机制，形成政府主导、部门协同、全社会共同参与的全民健身事业发展格局。

我国“部际联席会议”则更多是一种工作机制，既不是一个领导岗位，也不是一个实体组织，而且是临时性设立的。我们可以根据面临的公共体育问题灵活采取协同机制。国外相关委员会召开协调会时强调“最懂行”（best informed）的人员参与，而我国实践中参加部际联席会议的人更看重行政级别。

3.2.3 打造基于专项任务或项目的共同小组或联盟，也是实现公共体育服务协同供给的有效途径

在美国，许多城市的娱乐和园林机构，与法律机构和医疗保健机构结成了联盟，以应对公众提出的日益紧迫的问题，这些联合体已经开始运作。例如：由“加州体育活动中兴”和“加州健康促进协会”两组织创建了一个“共同小组”解决一些公民健康问题。政府娱乐和园林部门和疾病控制中心成为一个合作高效的机构，开展一些“有益于公民身心健康”的活动。

上海市为了推进全民健身工程的纵深发展，提出“园林体育化，体育园林化”的项目工程。决定在公共绿地、公园等场所内用体育彩票公益金建设小型运动场地。体育部门与各区县、街道以及园林、绿化等部门相互配合，共同协商，出谋划策，推动了这项工程的顺利开展。

3.3 以政府购买公共体育服务的方式，通过对体育社会组织进行“存量改造和增量改革”的双轮驱动，来实现政府部门和体育社会组织的协同

政府与社会组织之间的协同，目前的主要形式是政府购买社会组织的公共体育服务。通过政府购买“公共体育服务”模式，培育和扶持体育社会组织。体育社会组织与政府之间在购买方面的公共服务应该形成一个跨部门协同治理与平等对话的局面。

我们主张在地方层次将公共部门、 私人部门、 社区与志愿部门等不同部门联结起来， 促进更和谐的协作治理模式，我国在这一方面已经进行实践的探索。同时，一些地方政府通过“协同供给中培育、培育基础上的深度协同”的模式来进行协同供给的实践。2013年，为了调动社会组织和社会力量参与公共体育服务的积极性，常州市财政局会同体育局联合制定出台《常州市关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）》，并积极探索了体育社会组织培育的“3+2”模式，推动体育社会组织主动承接体育部门公共服务职能转移。目前我国公共体育服务购买中存在的最大困境是体育社会组织承接政府公共体育服务的能力不足，一方面要通过对官办的体育社会组织、体育事业单位的改革盘活现有体育社会组织资源的存量，另一方面要通过发展民间体育组织扩大社会组织资源的增量。通过体制内的存量改革和体制外的增量发展的“双轮驱动”促进体育社会组织大发展。

Green and Hou lihan讨论了公共领域内针对现代体育治理问题，提出了不同于传统利益相关者（俱乐部、会员、志愿者、官员、培训机构、区域协会等）的，倾向于政府及其代理机构和商业赞助者的责任模式的深刻转换（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。这些都可以成为我们借鉴的模式。

4 结论

政府转型背景下研究公共体育服务供给具有重要的理论和现实意义。整体政府理论为我国公共体育服务供给创新提供了新的视角。我国公共体育服务供给中存在着“部门主义”和“碎片化”的困境，也面临着公共服务和社会组织培育的双重逻辑。把整体政府理论的核心“跨部门”协同供给机制引入公共体育服务供给是治理之道。

参考文献：

[1]厚金. 我国政府转型中的公共服务[M].北京：中央编译出版社， 2008.

[2]Christensen T， Lgreid P. 后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J]. 中国行政管理，2006（9）：1.

[3]张丽娜， 袁何俊. 后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J]. 中国行政管理， 2006 （9）： 83-90.

[4]曾维和. “整体政府”——西方政府改革的新趋向[J]. 学术界， 2008 （3）： 285-290.

[5]朱光磊， 张志红. “职责同构” 批判[J]. 北京大学学报： 哲学社会科学版， 2005， 42（1）： 101-112.

[6]迟福林. 政府转型与事业单位改革应同步推进 [J]. 人民论坛， 2010（29）：104.

[7]周志忍， 蒋敏娟. 整体政府下的政策协同： 理论与发达国家的当代实践[J]. 国家行政学院学报，2010（6）：28-33.

3.3 以政府购买公共体育服务的方式，通过对体育社会组织进行“存量改造和增量改革”的双轮驱动，来实现政府部门和体育社会组织的协同

政府与社会组织之间的协同，目前的主要形式是政府购买社会组织的公共体育服务。通过政府购买“公共体育服务”模式，培育和扶持体育社会组织。体育社会组织与政府之间在购买方面的公共服务应该形成一个跨部门协同治理与平等对话的局面。

我们主张在地方层次将公共部门、 私人部门、 社区与志愿部门等不同部门联结起来， 促进更和谐的协作治理模式，我国在这一方面已经进行实践的探索。同时，一些地方政府通过“协同供给中培育、培育基础上的深度协同”的模式来进行协同供给的实践。2013年，为了调动社会组织和社会力量参与公共体育服务的积极性，常州市财政局会同体育局联合制定出台《常州市关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）》，并积极探索了体育社会组织培育的“3+2”模式，推动体育社会组织主动承接体育部门公共服务职能转移。目前我国公共体育服务购买中存在的最大困境是体育社会组织承接政府公共体育服务的能力不足，一方面要通过对官办的体育社会组织、体育事业单位的改革盘活现有体育社会组织资源的存量，另一方面要通过发展民间体育组织扩大社会组织资源的增量。通过体制内的存量改革和体制外的增量发展的“双轮驱动”促进体育社会组织大发展。

Green and Hou lihan讨论了公共领域内针对现代体育治理问题，提出了不同于传统利益相关者（俱乐部、会员、志愿者、官员、培训机构、区域协会等）的，倾向于政府及其代理机构和商业赞助者的责任模式的深刻转换（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。这些都可以成为我们借鉴的模式。

4 结论

政府转型背景下研究公共体育服务供给具有重要的理论和现实意义。整体政府理论为我国公共体育服务供给创新提供了新的视角。我国公共体育服务供给中存在着“部门主义”和“碎片化”的困境，也面临着公共服务和社会组织培育的双重逻辑。把整体政府理论的核心“跨部门”协同供给机制引入公共体育服务供给是治理之道。

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[3]张丽娜， 袁何俊. 后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J]. 中国行政管理， 2006 （9）： 83-90.

[4]曾维和. “整体政府”——西方政府改革的新趋向[J]. 学术界， 2008 （3）： 285-290.

[5]朱光磊， 张志红. “职责同构” 批判[J]. 北京大学学报： 哲学社会科学版， 2005， 42（1）： 101-112.

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[7]周志忍， 蒋敏娟. 整体政府下的政策协同： 理论与发达国家的当代实践[J]. 国家行政学院学报，2010（6）：28-33.

3.3 以政府购买公共体育服务的方式，通过对体育社会组织进行“存量改造和增量改革”的双轮驱动，来实现政府部门和体育社会组织的协同

政府与社会组织之间的协同，目前的主要形式是政府购买社会组织的公共体育服务。通过政府购买“公共体育服务”模式，培育和扶持体育社会组织。体育社会组织与政府之间在购买方面的公共服务应该形成一个跨部门协同治理与平等对话的局面。

我们主张在地方层次将公共部门、 私人部门、 社区与志愿部门等不同部门联结起来， 促进更和谐的协作治理模式，我国在这一方面已经进行实践的探索。同时，一些地方政府通过“协同供给中培育、培育基础上的深度协同”的模式来进行协同供给的实践。2013年，为了调动社会组织和社会力量参与公共体育服务的积极性，常州市财政局会同体育局联合制定出台《常州市关于购买公共体育服务的实施办法（暂行）》，并积极探索了体育社会组织培育的“3+2”模式，推动体育社会组织主动承接体育部门公共服务职能转移。目前我国公共体育服务购买中存在的最大困境是体育社会组织承接政府公共体育服务的能力不足，一方面要通过对官办的体育社会组织、体育事业单位的改革盘活现有体育社会组织资源的存量，另一方面要通过发展民间体育组织扩大社会组织资源的增量。通过体制内的存量改革和体制外的增量发展的“双轮驱动”促进体育社会组织大发展。

Green and Hou lihan讨论了公共领域内针对现代体育治理问题，提出了不同于传统利益相关者（俱乐部、会员、志愿者、官员、培训机构、区域协会等）的，倾向于政府及其代理机构和商业赞助者的责任模式的深刻转换（Green and Hou lihan2006； Green 2007）。这些都可以成为我们借鉴的模式。

4 结论

政府转型背景下研究公共体育服务供给具有重要的理论和现实意义。整体政府理论为我国公共体育服务供给创新提供了新的视角。我国公共体育服务供给中存在着“部门主义”和“碎片化”的困境，也面临着公共服务和社会组织培育的双重逻辑。把整体政府理论的核心“跨部门”协同供给机制引入公共体育服务供给是治理之道。

参考文献：

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[5]朱光磊， 张志红. “职责同构” 批判[J]. 北京大学学报： 哲学社会科学版， 2005， 42（1）： 101-112.

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[7]周志忍， 蒋敏娟. 整体政府下的政策协同： 理论与发达国家的当代实践[J]. 国家行政学院学报，2010（6）：28-33.