浅析我国专属经济区外国军事活动规制机制的构建

2014-10-28孟昕

企业导报 2014年16期

孟昕

摘要：《联合国海洋法公约》明确确认沿海国在不影响国际航道正常通行下可以在其专属经济区进行军演、武器试验等军事活动，因此专属经济区也成为沿海国家近海防御系统构建的重要战略布局之地，与此同时，非沿海国尤其是海洋大国也将其视为获取他国军事情报、制定海洋军机策略以及海军空军战略部署的重要位置。因此，在积极构建完善我国近海防御系统的同时，也要建立遏制外国军事活动的规制机制，以充分地保护我国的国家安全，维护我国的主权。

关键词：专属经济区；规制机制；《联合国海洋法公约》

专属经济区是海洋军事战略布局中的重要之地，虽然《联合国海洋法公约》确立了专属经济区的法律地位，但国际社会对专属经济区内外国军事活动并未达成一致，成为争端频发的根源之一。近年，外国在我国专属经济区进行军事活动，挑起事端，迫切需要建立一个相应的机制以遏制外国对我国专属经济区军事活动，以充分维护我国的主权和安全利益。

一、国际社会对专属经济区军事活动问题认识的分歧

（一）专属经济区内外国是否可以进行军事活动的争议。专属经济区引起法律地位的特殊性，国际社会对军事活动的问题一直未能达成一致。[1]海洋强国拥有强大的海军战略力量和高端的科学手段，主张海洋法应允许他国在沿海国专属经济区行驶部分公海权利，以利于搜集沿海国军事情报等军事扩张目的。[2]而沿海国正相反，为了保护本国军事机密和国家安全，主张在本国专属经济区范围内拥有主权权利和管辖权利，反对他国在本国专属经济区内的军事活动。[3]但随着专属经济区的确立日趋明朗，有越来越多的国家转而与主张专属管辖区的国家一起争取加强沿岸国对这个区域的主权权利和管辖权。[4]

（二）非沿岸国的“和平目的”的军事活动界定困难。《联合国海洋法公约》规定了专属经济区内和平利用原则，从其规定的本质来看，并不禁止军事利用，只是设置了诸多限制，比如侵略或者破坏性质或者物理冲突等非善意的军事利用。但这个“和平目的”的概念界定并未具体体现在法条中，因此，各个国家依据本国的利益立场对此作出解释，但由于立场不同，解释也存在分歧，很难形成统一的界定。

二、我国专属经济区法律保护存在明显的缺失

（一）我国海洋安全法律体系尚未构建。在《联合国海洋法公约》批准前，我国的海洋法只有《临海及毗连区法》，直到《联合国海洋法公约》的批准之日，我国政府才颁布了大陆和沙群岛领海基线，正式确定我国领海范围。之后根据公约颁布了《专属经济区和大陆架法》，但是截至到目前为止，我国海洋法律体系存在很多的不足，主要表现在：第一，宪法层面缺失保护性条文，我国《宪法》并没有对我国的海洋作出规定，在海洋权利及海洋管理领域主要靠制定部门法进行调整。第二，现有法律规定不完善，法律规定简单粗略，专属经济区的军事活动的规范几乎没有规定，很难满足我国应对海洋问题挑战的需要。5第三，缺乏综合性法律，对于专属经济区军事活动的一些重要问题缺少较为系统详尽的法律法规，例如，关于外国军舰无害通过领海的许可或管理、领海基点的管理和保护。外国渔民和渔船在我专属经济区的捕鱼区和捕捞量、中国专属经济区人工构造物的建设和管理问题、中国国民和船舶在国际海底区域活动应遵循的规则等方面问题，目前，均属无法可依；第四，部门规章和行政管理法，缺乏可操作性，容易出现执法时海上维权力量无法集中，缺乏统筹与协调，无法高效统筹管理。典型的是我国现有的海洋职权部分划分，譬如海上的维权和执勤，海洋大队只负责巡查，渔政渔监只负责捕捞，海警只负责治安，不仅缺失统筹和协调部门，且每部分获取的信息也无法共享，一旦发现违法违规，不属于自己管辖则取放任之势，不利于我国海上职权的统一管理；第五，保障实施的配套法律法规不完备，导致保障执行的机构权利分散，保障运行的监督体质不健全。

（二）我国专属经济区他国军事活动法律保护实践经验不

足。我国对专属经济区军事安全的实践较晚、相关的立法实践也较少、应对专属经济区面临军事威胁战略层面的准备明显不足。

虽然我国全国人大常委会于1996年就批准《联合国海洋法公约》7，但在实践中却很少能够运用该条约维护我国的海洋权益，同时在国内法层面也未指定相应的与我国国情相适应的法律。同时，海洋权利的维护程度与国家的国力水平相适应，由于我国尚处于发展阶段，再加上我国的海域辽阔，需要投入更多的技术和财力，海洋技术也是随着我国经济和国力的增长在近年年才逐步增强，因此，我国应对专属经济区军事安全问题和争端解决问题仍旧处于摸索和积累经验的阶段。

三、构建我国专属经济区外国军事活动规制机制的初步构想

《联合国海洋法公约》明确确认沿海国在不影响国际航道正常通行下可以在其专属经济区进行军演、武器试验等军事活动，因此专属经济区也成为沿海国家近海防御系统构建的重要战略布局之地，与此同时，非沿海国尤其是海洋大国也将其视为获取他国军事情报、制定海洋军机策略以及海军空军战略部署的重要位置。因此，在积极构建完善我国近海防御系统的同时，也要建立遏制外国军事活动的规制机制，以充分地保护我国的国家安全，维护我国的主权

（一）加强国家层面海洋整体规划和战略布局。（1）完善我国近海防御系统的布局，重视专属经济区的战略地位。近海防御的海防战略思想最早是由邓小平提出，关于近海的范围，他认为，既不是近岸水域，也不是遥远的海洋，而是一个为维护祖国统一、领土主权和海洋权益所必须的海域范围。随着我国国力的增强和科学技术的发展，我国海洋军事力量不断增强，活动范围大大增加，而与此同时，外国对我国专属经济区军事活动的频繁增加，对我国传统构建的防御系统构成了挑战，为保障我国大陆、岛屿及其附近驻泊和活动兵力的安全，我国近海防御系统需要不断完善布局，增大防御纵深，以保障我国大陆、岛屿及其附近驻泊和活动兵力的安全。而其中，专属经济区在其中具有重要的战略地位。（2）增强海军实力，完善海上执法体系。海军的实力决定着我国维护海洋安全的能力，同时也影响我国海上执法的力度，因此，在国防政策上，应当将海军力量发展放在重要的位置，增强我国海军实力，既能够担负濒海作战任务、维护近海海上安全，又具有远洋作战能力，加强海军在国家管辖海域包括争议地区的活动。同时，还要完善海上执法体系、增强执法力量。我国现有的海上执法体系管理混乱，海监、港监、海警、海关、渔政等分属于国家海洋局、交通部、公安部、海关以及农业部等不同部门，执法力量分散且难以协调。为了能够提高执法效率，应当将现行海上执法力量以及部分具有海上执法功能的机构统一起来，如成立海上警卫部队，提升综合性海上执法力量，这样，针对外国对我国专属经济区的军事活动能够做出迅速反应，及时保护国家安全。（3）成立海事委员会，将军事活动规制策略转被动为主动。我国一些学者提出我国目前对海洋事务的管理，主要机构为海洋局，但海洋局级别有限，无法担负起捍卫国家主权和海洋利益的重任，这也是我国海上执法效果一直无法提升的瓶颈。为此，笔者认为，我国可以参照美、日、法等国家先例，在国务院设立一个国家海事委员会，地位构架于其他部门之上，以便于掌控全局进行部署和协调，解决部门间冲突和进行全局性指导。其主要的职责为：进行全面审查和评估现有的海洋政策和问题，并就相关问题制定和实施国家海洋战略；负责制定研究国土安全防卫、海洋开发利用、环境保护等事关国家海洋主权和海洋发展战略的重大方针政策。该国家海事委员会可以由总理担任主席，分管海洋事务的副总理担任副主席，实际负责委员会日常事务的处理，各涉海部门的负责人作为委员会的成员参与其中，并设立有一个专门负责海洋综合行政管理工作的直属部门，同时也担负执行国家海洋委员会相关政策的职责。endprint

另外，国家海事委员会也可以在国家海洋局的基础上改组而成，并作为国务院的直属部门，在几大海区设立海洋管理分局作为其下级部门，负责管理我国海域，由总局直接领导。

（二）在专属经济区开展核心军事活动，制定专属经济区危机预案。建立我国专属经济区外国军事活动的规制机制除考虑当前的军事安全建设外还要顾及到国防开支及储备后备军力，要想从总整体上把握局势，掌握海域主动权，还需要制定专属经济区的危机预案体制。

（1）完善军事法规并制定实施细则，为军事战略提供法律支撑。在军事法规的范围内，制定和完善实施细则，将海上后备补给建设融入到部队编制中去，结合我国的特殊国情和军队编制体系及我国海域特点，在国家整体的战略防御体系内制定合理和科学的布局。同时，将军队海防职能、配套措施、以及各部门的职责和权力以法律的形式加以确认，为军事战略布局提供法律上支撑。（2）下设专属经济区危机预案管理委员会。建立我国的危机预案系统，要先从实施主体着手。对此，可以借鉴美国的国安保障系统。二战后，美国政府意识到把美国国土安全的重任单独交给国防部去完成不太现实，因此，美国从两个方面构建国家安全保障系统：其一，建立一个大型多功能安全保障系统，由国防部、中情局、联邦调查局、国土安全部等有关部门构成，美国副总统坐镇指挥协调。这是美国安全保障系统的巨头；其二，创建了“国土安全部”。 “911”恐怖袭击事件后，布什政府将22个联邦成员合并创建“国土安全部”，专门用于调和政府应对恐怖袭击事件的协作，这是美国近50年来涉及范围最大的政府改组方案。其三，加强国防部的职能。通过在国防部设立联合作战指挥部，专门负责军事援助任务，协调部门合作的复杂问题。对于我国，首先在国务院下设专属经济区危机预案管理委员会，明确成员职责，决定、筹划和部署整个危机管理工作，起到统筹和领导的作用；其次，在专属经济区危机预案管理委员会的领导之下设立办事机构，可设置在国际海洋行政管理部门之中，负责分管各自事务，明确各级管辖职责，处理和应对突发事件；再次，成立危机预案专家组，负责整体的决策咨询和技术支持及审核相关文件的执行情况。这些部门在委员会的领导下逐级开展工作，分工合作、协调有序。（3）提高现代化配套措施。目前我国海上战略基本设施已经初具规模，但配套设施仍不完备，缺少具体的协调和配合，效率不高，且现代化设施建设不完全。因此，需要努力提高运用现代化科技既能，加大微机开发和通讯技术，并努力提高各联防部队的协调和通讯水平，保障情报的传递效率和作战的灵活性。对此，俄罗斯政府出台的《俄罗斯联邦海洋委员会条例》具有可借鉴性，其将诸多海洋权利统一赋予一个部门，并将研究分析以保障海洋活动为目的的军事保障船舶的发展建议、为保护和发展科技及生产潜力创造条件并制定措施等职能加以确认，以保障联邦的海洋工作。另外，我国还可以考虑建立海上快速动员体制，从总部到各个分支机构，都可以设立相应的海军预备役船队，按照平战结合，军民结合的方针，以法律的形式建立平战结合的海上交通管理体制。将当前我国海军现有的陆勤部队改装，同时纳入商船和民船，壮大后备力量。（4）加大海防侦查力度。侦查警戒是防范国防安全风险的重要措施，尤其是近年专属经济区外国军事活动频发，更应当加大侦察警戒力度。因此，根据我国的经济实力、军费限度以及今后一段时间国家军事力量的发展，精巧布局，积极训练，配备尖端侦查装置，建立一支符合现代战争特点的突击性强、战斗消耗小、具备严密组织、反应迅速敏捷且拥有强大后备实力的海防侦查队伍，承担侦查警戒、应急机动力量、维护海上治安和抢险救灾等任务。

（三）推广先发制人思想，细化防空识别区。防空识别区，是指的是一国基于空防需要，单方面所划定的空域，以利军方迅速定位管制，最先由美国提出，与飞航情报区并不一样，所划定的区域也不一定相同。16防空识别区建立于海上，是从本国海岸向外延伸一定距离划定海上空域，以便在该空域内及早发现外国航空器并进行定位、识别、监视和管制。17目前，防空识别区属于《联合国海洋公约》未禁止的制度，我国对该制度的构建正处于起步阶段，需要不断细化，掌握解决矛盾争端的主动权。

（1）与国家防空体制整体保持一致。国家防空体制要保卫国家领空的作用，其组成部分之间必须相互配合、相互协调，而不是各自独立、各行其是。设立识别区防空的目的，是为了保卫国家主权、统一与安全不受侵犯，是国家防空体制的一个重要部分，只有在不脱离国家防空体制的这个前提下，防空识别区才会拥有在孤立状态下所不具有的新功能，充分发挥作用。我国设立防空识别区一定要以我国目前的防空体制为基础，不能脱离或超越目前的体制。（2）科学合理确定海上防空识别区的范围。我国的防空识别区范围应该符合我国目前的军事实力状况，制定合理范围。可以美国、日本、韩国等国家的经验，在遵守国际法的前提下，通过精确测算我国防空识别区的宽度、深度和广度，航线密度，外国船舰器入侵的频率和方式，合理、科学、准确地确定海上防空识别区的范围。同时，结合有效的预警和防卫措施，提高反应灵敏度、连锁效应及防空作战效率，并辅之以相关配套措施，以增强对防空识别区的控制。（3）建立健全相关法律法规，确立防空识别区的法律地位。《联合国海洋法公约》规定了两个适当顾及条款，这就说明，海上空中识别区的有效实质存在和被认知接受程度是与相关法律法规的合法性和有效性息息相关的。以美国为例，美国的防空识别区最早由其民用航空委员会根据1950年总统的10197号行政法令建立的，正是因为这些在遵守国际海洋法的前提下结合本国国情颁布的相关法规，才确保了海上防空识别区的有效长期存在和大多数国家的接受和遵守。结合外国实践经验，针对我国专属经济区上空外国军事活动的问题，可以由国务院和中央军事委员会空中管制委员会共同出台相关法律法规，制定实施细则及配套规章，为维护我国专属经济区上空的管辖权提供法律依据。

参考文献：

[1] 李广义：《论专属经济区军事利用的法律问题》，载《当代法学》2006年7月第20卷第4期，。

[2] [英]詹宁斯、瓦茨修订：《奥本海国际法（第一卷第二分册）》，王铁崖等译，中国大百科全书出版社1998年版，第203页。

[3] Stephen A.Rose，Naval Activityin the EEZ-Troubled Waters Ahead？，Naval Law Review，Vol.39，1990，p.74.

[4] 宋燕辉：世界各沿海国海域宽度之主张概况。台北，行政院农业委员会计划，1994年。

[5] James .B .Morell，The Law of the Sea，London：Mc Fa rland & Company，1992.

[6] 赵贺营：《专属经济区内外国军事活动的法律问题研究》[D].厦门大学，2014.。

[7] 刘中民，桑红：《积极的近海防御——第二代海洋防卫思想》[J]，海洋世界，2007，02：40-44。

[8] 王璇：《国家对其专属经济区的外国平时军事活动的规制》[D]，海南大学，2012。

[9] 邵津，《专属经济区和大陆架军事利用的法律问题》，《中国国际法年刊》，1985年卷，第192页。

[10] 罗鹏：《论专属经济区内海洋军事利用权利及其限制》[D]，南昌大学，2012。

[11] 任筱峰：《专属经济区内沿海国的国家安全利益与其他国家的航行和飞越自由》。