加快土地制度改革 推进我国农业现代化

傅颂

摘 要：以家庭联产承包责任制为基础的农村土地制度已呈现出种种弊端，必须加快土地制度改革，推进我农业现代化进程。

关键词：改革；土地制度；弊端；农业现代化

农业现代化是指现代化的科学技术和现代化的工业为农业提供技术手段和物质手段，现代化的经营管理为农业提供先进的管理手段，用现代农业方式（规模化、专业化生产方式）逐步改变和替代传统的农业生产方式和经营管理模式。而当前我国土地的分散经营，一方面难以形成规模化生产；另一方面，现行土地制度造成农民经营土地行为的短期化，难以产生农民学习掌握农业新技术、新管理方法的内在动力。

一、现行土地制度的种种弊端：

进入二十一世纪，家庭联产承包责任制已经强烈显示出其本身的缺陷和不足，它不但没有彻底改变我国农业落后的基本状况，甚至造成农业发展的后劲明显不足，严重影响我国农业的持续发展和农业现代化进程。

（一）现行土地制度不利于提高农业生产水平。当前我国农业从本质上来说仍然是小农经济，面对市场，农民作为生产者、农户作为市场经济中的组成部分，生产和销售都是一家一户，是市场链条上最弱的环节。虽然国家在保护农民利益方面着力不少，但在市场经济条件下，发挥的作用并不明显。中间商的盘剥和市场信息瞬息万变带来的风险，不仅使农产品价格的杠杆作用扭曲和失效，也使作为小生产者的农民利益遭受损害，农民的生产积极性受到严重挫伤。同时，承包制容易造成农民经营土地行为的短期性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续、稳定发展，提高农业生产水平也就无从谈起。

（二）现行土地制度制约了我国农业竞争力的提升。制约我国农业国际竞争力提升的因素有很多，既有产业内部直接和间接因素，也有产业外部的商业环境因素，但从根本上说，诸多因素均受制于现行农业土地制度的弊端。从产业内部来说，一家一户超小规模的土地经营方式，直接影响到农业新科技、新品种的推广和大型机械化耕作技术的应用；土地超小规模经营，导致绝对的规模不经济，造成农业生产成本居高不下，农业生产率低；从外部商业环境来说，以人力要素为主的一家一户分散生产方式，在市场信息的收集与反馈、新技术的学习培训与推广、生产标准化管理、质量的监控等方面，难以形成内在机制和动力，进而造成农产品品种的更新换代和产品质量标准难以保证，这势必无法与发达国家农业的大规模集约化生产经营相竞争。农业生产规模小、劳动力素质不高、生产要素不能合理流动、生产效率低等问题正严重制约着我国农业竞争力的提升。

（三）现行土地制度不能支撑城镇化发展并严重影响工业

生产水平。我国城镇化和工业化的快速推进是历史的必然，但从目前看，由于土地制度的制约，农村城镇化加快发展的基础还不牢固。现有的土地制度下，农民难以完全脱离土地成为城里人；尽管大多数农民特别是新生代农民，虽然向往城市，却没有对如何留在城市拿出长远规划，“候鸟”心理使其在多个企业与行业间不断转移，难以学到一技之长，因而也很难成为真正的产业工人。所以一面是用工荒，一面是就业难，其根源就在于新农民工虽梦想在城市，但又感觉自己的根在农村，毕竟那儿还有一亩三分地，对向产业工人过渡缺乏自主意识，缺乏长远规划。所以，改革农业土地制度，让一部分有条件的农民离开土地，提高进城农民工的专业分工技能和素质，才能加快推动城镇化，也才能真正提高工业生产水平。而城镇化的推进为农业现代化提供了服务支撑，工业生产水平的提高为农业现代化提供了物质基础和技术基础。因而，如果没有城镇化的推进和工业生产水平的提高与进步，农业的现代化也就失去了物质、技术基础和服务支撑。

（四）现行土地制度正逐渐使中国农业沦为西方发达国家

的附庸。当前西方发达国家有相当一部分农业生产跨国企业，以农业生产为依托，进入农业研发领域，抢占市场。我国涉农企业完全无法与这些跨国大公司竞争，因为我国涉农企业既在规模、效益、技术上无法与之抗衡，又没有土地依托。国家相关科研机构找不到上规模的土地经营企业合作，靠政府配合又无法应对市场条件下的竞争；涉农企业本身因为规模小数量少，对农业研发既没有基础，更没有动力，只能被别人牵着走。不改变这种现状，就只能任由我国农业一步步沦为西方发达国家的附庸，我国农业的现代化也就无从谈起。

二、加快土地制度改革，推进农业现代化

小农经济形态已经不适应我国经济社会的发展，不适应农业现代化的进程，改革土地制度势在必行。现在各地出现了很多土地转包向种粮大户集中、通过自发整合向合作社集中的现象，都是农民适应新形势的自发创造。党和国家已敏锐的注意到了这个问题，《农村土地承包法》和《物权法》的颁布，为土地改革提供了法律保障 ，农村社会保障体系的逐步建立，为农业土地制度改革提供了良好的基础；国（境）外成功的土地管理经验为我们提供了很好的经验。所以改革的积极推进与改革的审慎并不矛盾，土地制度改革的关键是要明确政策导向和制度设计。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》指出，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配機制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”[1] 现在进行土地经营模式改革的主客观条件均已具备，改革时机已经成熟，关键是要顺势而为，不失时机稳健推进土地制度改革。在土地公有制、土地承包经营权由家庭分散拥有的前提下，通过承包经营权流转来实现土地集约化规模化经营，土地流转和规模扩大后的专业农户（家庭农场）经营、合作经营、公司经营模式下，家家包地的同时不再户户种田，这才是一种新的中国农业的经营模式；只有在这样的经营模式基础上才能建设中国现代农业。

（一）因地制宜，走土地集约化之路。进行土地集中经营有以下三种形式： 第一种方式是以农户参股的方式进行土地集中。由有能力的种粮大户或几户联合，实行集约化耕种，农民以土地参股，按一定的比例分红，让不种地农民安心地离开土地外出务工。这种方式的优点：一是整合后的土地经营者，可以发挥其资金、技术、设备等优势，提高生产效率，增加粮食产量；二是劳动力转移效果显著；三是这种方式适合以自然村为单位，引入市场竞争机制，市场化运作，农民自由出让土地，通过合同的形式确定收益，操作比较容易。第二种方式是以村社合作的方式进行土地集中。参照以前农业合作社形式，以村为单位把土地集中起来，农户入社，不但能够集中土地，还能够集中资金、生产资料，按地亩、投资、劳动力投入做利润分成。这种方式的优点：一是农户自愿加入合作社，自愿出资，可以由小到大、由低到高地推进合作社的规模和运作水平；二是劳动力转移效果也比较显著；三是利于引进先进技术，从种到收，从良种的选择、土地的改良、农用机械的使用、病虫害及自然灾害的防治到农产品进入市场，都由合作社统一组织，在专业人员的指导下进行科学的规划；四是这种方式在全国有很多成功的例子，效果明显，土地投入减少、产出增加，基础设施的投入也有保障，农业抵抗自然灾害的能力增加。第三种方式是引入社会资本进行土地集中。将社会资本引入农业生产领域，对土地进行工业化经营，是提高农业生产水平最有效的办法。社会资本进入农业后，农民会向两个方向转移，一是为农业企业服务，在家门口成为农业产业工人；二是向工业转移，逐步成为工业产业工人。但是不管农民向哪个方面转移，即土地承包关系变更前，其每年都得到一份来自其土地承包出让的固定收入。当农业发展到较高水平后，社会资本的进入是大势所趋。社会资本进入农业领域后，随着市场竞争加剧和市场监管加强，资本的特性将显著表现在农产品品牌竞争、农业技术创新以及农业企业管理创新等方面，进而带动农业和农村的发展。我们可以预计，社会资本的进入将会使我国农业发展出现新的转机。届时，社会资本以集中起来的土地生产为依托，吸纳农业人才，或与大学等研究机构合作，设立农业技术研究机构，不但能推进其企业自身的农业生产水平，加快农业现代化进程，还可立足中国地域特点，在种子、农药等各种农业技术上取得突破，打破西方发达国家对中国农业的知识产权控制，提高中国农业安全水平。

以上三种土地集中的方式，可以说是土地集中经营的三个阶段，是三个由易到难、由低到高的阶段，也是中国农业改革必经的三个阶段。但不是说非得按部就班的三步走，应根据各地实际情况，因地制宜采取适合的集中方式。在进行土地集中的同时，再辅以国家的惠农政策和严格的土地监管，农业的生产效率将得到本质性的改变，取得飞跃式的发展。

（二）完善相关法律，推动土地集中经营。从国外经验看，单纯的自发式农地流转不太可能将农地集中起来，但若以政府强制性行政措施推进农地集中流转，又往往违背农户自由意愿，损害其权益。因此，法、德、日等国都采用政策和法规来引导农户自愿流转农地。如日本于1970年大幅修改《农地法》，该法为促进农地规模经营，专门设立由国家、地方政府和农业协同组合共同组成的不以盈利为目的的农地管理公司，协助农业生产单位从农户那里流转农地，政府对农业生产单位和农户双方均提供优惠补助。1980年日本颁布《农地利用增进法》，积极推行农地委托经营，在农业协同组合的协调下，农业生产单位接受农户的委托，扩大农地经营规模。 进入本世纪以后，台湾当局推行了所谓第三阶段的土地改革，主要内容是建立老农退休机制，推动“小地主大佃农”计划，并规划农地分级分区管理和变更机制，在土地银行和农会等中介机构的协助下，促进农业经营向企业化目标迈进。始于1993年的越南农村土地制度革新推动了越南农业的快速发展，其中最显著的成效是粮食从短缺变为有余，现已成为仅次于泰国的世界第二大稻米出口国。越南几经补充完善的《土地法》明确规定土地的所有权为国家所有，赋予农民长期稳定的土地使用权，目前已完成了农户土地使用权证的发放，为农民土地权利提供法律支持和保障。同时，增加了农户土地作为投资的合资资本权利。2001年的《土地法》，赋予了农民农地赠予权，还规定了土地发生变更的情形及变更登记程序。新修订的《土地法》中，土地首次被官方认定为一种“特殊商品”，具有价值，因而可以交易，允许农民和经济组织参与土地的市场交易。

我国可借鉴这些国家和地区农地规模经营的经验和做法，用政策法规正确引导农户自愿流转农地。

（三）进一步明确农地产权，建立完善的农民退出机制。农地产权价值化，有利于完善农民的“退出”机制。第一，要改变当前农民土地产权只能“用”，不能“带走”，也不能“兑现”的状况，让农民从土地产权的转让和流转中获益。农民可以通过对土地的耕种和劳作获取利益，也可通过多种形式，如再承包、入股、转让等，从土地产权的价值化流转上实现最大化的利益，这种作法为希望从事非农产业的农民提供了退出机制。第二，要逐步将农村的社会保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障制度。国家应该有步骤、有重点地将在城市己经实行的社会保障制度推广到农村。先通过建立”承包地+个人账户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地十个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化。承包地的社会保障功能的退出，可以还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能，使土地的流转依靠市场的力量，而不是行政的手段。这样有利于促进土地流转，从而为农民提供较为完善的退出机制。也为提高农业生产效率、促进农业现代化提供土地要素的保证。

（四）发展引领有效、支撑得力、网络发展的农业生产性服务业与农业社会化服务。加快完善农村信息综合服务体系，形成网络发展的农业服务供给格局和农业服务能力格局，促进农业与服务业融合发展，培育城乡要素平等交换机制和城乡一体化发展的体制机制，探索农村土地、房产等资产要素市场化交易机制，切实提高农民利益保障；完善土地租赁、转让、抵押二级市场，积极推进农村产权制度改革。

三、改革土地制度必须坚持三个原则

一是必须坚持土地公有。我国实行的是社会主义土地公有制，因此农村土地的所有权属于国家和集体，这是不能改变的，毫无疑问，改革的是使用权制度和经营管理权制度，土地公有是必须坚持的原则。二是必须保护耕地。2008年10月，，党的十七届三中全会明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿母耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不少、用途不变、质量有提高。”[2]可见中央力保耕地安全、力保粮食安全的决心十分明确。如果将土地改革称之为一场革命的话，那么这必须是一场“红线内的革命”。因此，土地集中经营，无论是什么方式，都必须确保“农地农有、农地农用”这个基本前提。三是必须保障农民利益。农村土地既是农民的生产资料，当前还兼具社会保障功能。在土地流转过程中，既要健全和完善农村社会保障体系，减弱土地的社会保障功能，使失地农民“农转非”后顺利的从过去农民的生活方式、生产方式和行为转化為市民的生活方式、生产方式和行为；又要改变过去一次性货币补偿和安置为主的做法，建立合理的土地增值收益机制，确保农民利益

农业现代化是我国农业发展的必由之路，从根本上解决中国农业二元化结构在于加快我国农业现代化的进程。目前我国农业改革还不足以彻底改变农业落后的基本状况。只有进一步深化农业改革，消除现行土地制度的弊端，实行合理和适宜的土地制度，才能持续快速发展中国农业，推进中国农业现代化的进程。

参考文献：

[1] 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》

[2] 党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》