行业协会去行政化的法治选择——基于代理成本的分析

鲁篱赵尧

随着国家行政机构的职能转变以及社会治理机制的不断创新，①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“激发社会组织活力”纳入“创新社会治理体制”的重要环节，要求正确处理政府与社会关系。此后，《国务院机构改革和职能转变方案》更是对社会组织改革制定了时间表，即2017年要基本形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，其中明确要求逐步推进行业协会、商会与行政机关脱钩，不再干预其人事、资产、财务等内部事务。行业协会作为社会中间组织的典型代表，其功能的彰显和深化已成提高国家治理能力的必然趋向和要求。但是，由于行业协会自身还面临着内部治理能力有限、行业服务功能欠缺等诸多实际问题，使得其社会中间层的职能并未完全开发。〔1〕对此，关于行业协会去政府化改革的思路雏形，虽已完成顶层设计，但现在的关键还集中在具体行动计划的策略制定和落实。由于行业协会在去政府化中会面临诸多复杂问题，因此，本文将重点从代理成本的视角切入对行业协会去政府化的法治路径和策略的分析。为此，我们将首先揭示行业协会在代表、自律与协调等功能方面的运行困境，然后围绕如上困境进行法律经济学的分析，提炼其核心的理论解释，最后运用该种理论解释，以及地方立法的实际经验，提出几点发展行业协会功能的意见。

一、行业协会代表、自律及协调功能的运行困境

(一)行业协会功能的实定法安排

对于行业协会的法定地位 (角色)而言，《民法通则》第37条规定了各项要素①《民法通则》第37条第1项“依法成立”甚至可视为兜底性条款，因为其中的“法”实际构成模糊性概念，既包括行业协会成立的程序性要件，也包括其实体性要件，乃至这些要件的内容也会随着立法变化而不同，因此笔者在此略去，仅选取现行法上的确定性要件作为本文论述的要点，特此说明。——经费保障、场所与组织要求以及独立的民事责任承担——以确立其属于“具有法人资格的社会团体”。显然，如上要素体现了实定法对于行业协会“独立性”的要求，②《证券法》第8条“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律性管理”。可见，实定法是将行业协会与政府关系界定为补充与辅助，而下文选取的《律师法》并未在总则部分对于律师协会的功能定位予以总括性规定，仅在第4条所定司法行政机关职能时涉及律师协会与该行政机关的关系:行政权对行业协会进行“监督、指导”。而这种“独立性”要求同样与其法定职能的安排相一致。对此，我国相关法律对协会的功能都有较为清晰的表达，譬如，检视《证券法》第176条以及《律师法》第46条关于行业协会的职能规定，可以发现:维护协会成员合法权益 (代表)、开展业务培训、制定成员规范、执行内部纪律处分 (自律)以及调解成员间纠纷 (协调)等，属于不同行业协会的共同的法定职能。综上，实定法对于行业协会的角色及其职能定位，在于行业协会应当凭借其必要的经费保障以及有效的组织结构安排，形成独立于协会成员以及政府机关的社会中间组织，从而发挥其自律管理功能。可是，反观行业协会的现实运行情况，笔者发现其并不能够充分实现实定法对协会的角色定位。

(二)行业协会功能运行的现实困境

我国行业协会的功能定位一般界定为维权、自律、服务和协调，但笔者对我国证券业协会和律师协会的上述法定职能的实现情况分析表明，除服务功能大体能顺利实现外，其他三项职能，即对成员利益的维护 (代表)、协会内部纠纷的解决 (协调)以及成员违纪的处分 (自律)的实现方面都存在不同程度的理论困境和现实障碍。

首先，实定法将维护协会成员利益作为协会的首要职责，并将其视为连接政府与行业之间的桥梁。③本文是将沟通会员与政府、社会之间的联系，视为行业协会维护成员利益的题中之意。比如《证券投资基金法》等立法修订过程中，权力机关便注意听取和吸收所涉行业协会的修订意见。④参见全国人大法律委员会副主任委员孙安民于2012年10月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上所作《关于〈中华人民共和国证券投资基金法 (修订草案) 〉修改情况的汇报》。另外，经由笔者对多份经营者集中反垄断审查意见书的比对，不难发现，行业协会常常是作为商务部门判定经营者集中之竞争效果的重要信息来源。凡此种种，似乎已经表明行业协会正在履行着成员利益的代表人角色，但实际上，在不同的适用情形之下针对利益代表的真实评价，却可能迥然相异。还是以立法和事实调查为例，前者由于具有的普遍适用性 (面向某个行业领域)以及抽象表达的特征 (规范概念为主)，便使得行业协会所呈现的意见具有客观的普遍性——即使该意见曾受到协会内部人的控制，但是，法律适用的过程就是一个不断解释的过程，因此，被扭曲的意见同样能够获得司法矫正——只是其社会成本较高，不值得提倡。当然，行业内某一个或几个企业的意见(协会控制人)与整个行业的发展相异，这显然不符合生产发展的实际。所以，抽象 (行政立法)行为所指向的行业协会意见，最终在客观上是能够代表行业成员利益的。但是，诸如反垄断调查等具体事实的意见征求行为，则由于涉及到具体的商业主体，而该主体又有可能在不断多元投资和交易的背景下，与行业协会的内部控制人等 (如常务理事单位、秘书长单位)存在利益关联。所以，此时的协会意见便难保中立与客观，更难以实现对成员利益的普遍代表。

其次，正如前述，由于缺乏成员守则的细致规定，面对协会成员的违法行为时，行业协会主要还是借助公共权力的法律执行方式，来实现对违法者的责任追究，而极少执行行业协会的内部纪律处分。显然，对于这种现象的解释与评价，还有其他一些思路，比如行业协会的纪律执行机关 (包括行业协会本身)在成员内部的权威性不足，无法支撑起纪律执行所要求的声誉基础。换句话说，行业协会内部的组织构成以及议事程序等 (包括前文提到的成员守则制定成本低，导致制定程序粗糙)，直接导致成员纪律处分之基础的纪律守则，无法获得全体成员的认同与信任 (即权威)，从而缺乏纪律处分的“底气”。即使偶有执行纪律处分，那也只能视为一时碰到了“软柿子”(行业地位并不显著)，毕竟当缺乏民意基础的纪律处分一旦做出，对方当事人势必反抗 (比如诉讼)甚至以“用脚投票”的方式逃离该协会。如此一来，这样的纪律执行过程无疑是在缺乏民意基础的伤口上，撒了一把盐。

最后，行业协会内部纠纷的调解，属于新近发展起来的一项协会职能，并且在证券业协会等领域也获得了一定程度的推广和适用。但是，该项制度的推行却面临着调解的利益冲突问题。比如《中国证券业协会证券纠纷调解工作管理办法 (试行)》明确其纠纷类型主要涵盖于协会成员之间以及协会成员与投资者之间。对于协会内部成员之间的纠纷调解，由于涉及具体的利益关系及其较量，便使得存在代理成本的证券业协会及其调解中心，容易受到内部人控制而导致纠纷一方遭受不公;此外，针对协会成员与外部投资者之间的纠纷调解而言，其利益冲突的问题更为明显:一方面，行业协会本身的职能定位 (原则)便在于“代表并维护成员利益”，而另一方面，该《管理办法》却明确其立法目的为“保护投资者合法权益”。因此，当代表着纠纷双方的不同价值要求 (利益)均集中于同一个调解者 (证券业协会)时，如何有效平衡该种冲突则成为题中之意，尤其是面对证券市场本身的复杂性及专业性特点时，孰是孰非的判定本身即存在很大难度 (如光大证券“乌龙指”事件)，而希冀由负载冲突的利益需求的行业协会予以疏通调解，确为难事。以此冲突的利益关系为线索，推而言之，如果证券业协会的调解结果有利于投资者，则将会导致协会成员的信任危机，甚至激励该类成员“退会”;而如果调解结果有利于协会成员，则更容易激起投资者的不满，甚至是对证券业协会的中立性产生质疑 (要知道，“中立”属于调解的核心支撑)，并最终导致证券外部纠纷的调解情形减少乃至消失。所以，无论最终的调解结果如何，对于证券业协会的外部调解而言，始终都是前途未卜的，而这一切均源自于其调解角色的利益冲突问题。

二、行业协会功能的运行困境解释

(一)行业协会的准行政化及其代理成本

如上实定法的困境，虽然可以通过法律的解释功能获得一定程度的纾解，①比如依据目的解释的方法，将行业协会的调解对象严格限定在协会内部成员之间，以此降低调解决议的外部性，减少行业协会调解行为的社会负面评价几率。但是，对于学术研究而言，更为重要的则是去发掘该困境背后的作用机理，以为下一步分析确立基础。对此，笔者借由上文对行业协会实定法困境的初步解释(“利益冲突”与“内部人控制”)，提炼其核心要点为行业协会的“准政府化”，以及由此而产生的代理成本问题。对于行业协会的“准行政化”表现，以下摘其要者，以窥一二:从行业协会的组织结构而言，其理事会、秘书处等主要部门负责人由协会主管机关的领导干部兼任，并且后者的编制等仍然保留在原行政机关。另外，从行业协会的日常工作流程而言，向其主管机关上报或备案工作内容已然成为行业协会的常态化要求，这其中甚至还包括行业协会关于内部人事任免或薪酬待遇的确定事务。换句话说，行政机关及其代表人逐渐成为了行业协会运营的实际控制人，而作为协会所有者的协会成员却自觉或不自觉地让渡了该管理权限，②行业协会“准行政化”与经典的代理成本问题的产生背景存在着本质的差异，因为后者是在市场作用与专业化分工的情形下产生的所有权与经营权分离，而前者显然保留了计划经济的调配色彩，属于行政权力的过分干预——即使行政权早已主张社会中间组织的独立发展及其专业化管理。但是，这种产生背景的不同，并不影响代理问题及其成本对现实行业协会发展困境的理解，特此说明。这便极其类似于公司所有权与经营权相分离的情形。而正是这种经营权与所有权的分离关系，在信息不对称以及不确定性等因素的合力之下，导致了关键的代理成本问题。〔2〕

对于代理成本的内容，按照詹森和梅克林对代理成本的经典概括，其包括委托人的监督费用、代理人的保证费用以及代理人执行的剩余损失。〔3〕如果说以上关于商业组织中所有者与经营者之间的代理成本概括，尚且能够展现平等主体之间的制衡与协调，那么，行业成员与行业主管机关天然的不平等，则可能进一步强化行业协会内部成员 (所有者)与其经营者之间代理成本。一方面，作为行业协会所有者的协会成员无法自由地对经营者(行政机关)进行监督，而后者没能 (甚至是不用)表现成为协会成员的利益代表。所以，在此层面而言，行业协会“准行政化”不是没有产生各项代理成本，而是代理成本因为行政权的“不平等”介入，最终使得各项成本的数值显著增长(如监督成本)，以致难以实现对代理问题的克服。③上文对行业协会所面临的实定法困境进行的多项概括，其直接原因多次提到“内部人控制”。而实际上，结合行业协会的准行政化问题，甚至可以将该“内部人控制问题”转化为“行政权控制”问题，特此提示。另一方面，从代理成本的产生机理而言，由于所有者与经营者的利益不一致 (甚至冲突)，从而形成了组织代理成本问题。质言之，由相同行业的内部成员所共同组建的行业协会，其商业性成员利益 (委托人)与其行政性管理者利益 (代理人)之间，存在着天然的不一致性，最终导致该种模式下的代理成本显著增加。作为协会管理者的行政机关及其代表，所追求的目标在于利益平衡下的社会稳定，尤其是当行业协会主要负责人的人事关系还留在行政机关时，其关注的焦点无疑包括了个人的职业升迁，而协会成员的目标却在于通过该组织共同体以实现其成员利益的最大化，显然两者的利益归宿不相一致，从而也就使得行业协会“准行政化”下的经营策略更为注重稳定，而缺乏行业发展所需的激情。①对于行业协会自身的利益关注，并非同社会整体利益相冲突，毕竟经由协会及其成员的充分竞争所形成的市场秩序，最能够保证各方利益的有效分配。而行政机关及其代表，在信息约束的客观条件下，不能有效实现前款功能。甚至，行政机关有可能为了权衡所面临的政治压力而借用其管理下的行业协会，进行实质“有损”协会成员利益的行为。②笔者在此并无批评政府行为选择之意，因为行政机关天然具有“舍小利，图大利”的职能要求，特定案件中针对某些行业协会成员的利益安排，有可能符合社会福利最大化的要求。典型例子便是各地政府为协调民间借贷的系统性风险，可借由银行业协会、中小金融服务业协会的贷款催收安排，实现“过渡”。

(二)代理成本对行业协会功能困境的具体解释

正是由于行业协会经营者与所有者之间的分离，以及两者所存在的鲜明利益差异 (甚至冲突)，最终导致了 (或加剧)协会成员对“协会作为利益代表”的不信任，引发协会缺乏调解内部纠纷的正当性，以及协会纪律处分的权威性不足。具言之，行业协会自成立之初便定位于代表协会成员的利益，沟通协会与政府。但是，协会的经营者却受到行政权力的影响 (如工作申请或备案)乃至控制 (如协会负责人由行政领导兼任)，当协会成员的利益需要通过立法意见征求等方式予以反馈的时候，虽然“准行政化”的协会治理模式能够一定程度上提高沟通的效率，但是，却同样容易导致行政权的“先入为主”，甚至面临行政权与立法权的博弈，从而影响到协会成员意愿的广泛征求。另外，当行业协会履行反垄断调查的信息员角色时，同样会由于协会经营的准行政化问题 (申报、备案等)，导致行业协会所提供的信息即为行政机关已经掌握的全部信息，而无法全面、准确地反馈行业信息。由此可见，行政权对行业协会的运营管控，导致行业协会在沟通协会成员与政府间信息时，形成了代理人执行的剩余损失，不可不察。

对于行业协会的纪律处分而言，受协会准行政化色彩的影响，其处分性质在一定程度上应类似于行政处罚，但是，借由协会的独特法律身份及其处分的特殊性，该种处分行为却不能获得行政诉讼的救济。换句话说，行业协会的内部处分可能受到行政权的干预，但无行政权的法律约束。因此，行政权对行业协会的经营控制，导致该种代理权并不存在司法的挑战，即不存在代理人外部竞争的一般性要求，相应缺少了控制代理成本的重要方法。〔4〕③笔者在此将针对个案行为的司法判断视为代理人外部竞争的一般要求，而将行为人的外部竞争 (如竞争上岗)视为最高要求，后者对于代理成本的控制实为最优 (相较于司法的行为判断)。与此同时，行政权力对行业协会的这种类寡头控制(或影响)，又导致并加剧了行业协会成员对协会管理的不信任，要知道，竞争才是信任得以生长的重要机理。〔5〕无信任，则无权威，从而也就导致了前文所谓私人惩罚的缺乏，亦在客观上增加了对行政代理人的监督成本。

针对行业协会的纠纷调解而言，行业协会的准行政化将首先面临专业水准的考验，毕竟行政权的行使与行业技术的掌握同样存在着差异，而该种差异将直接影响纠纷调解的效果。当然，该差异可以经由辅助第三人 (比如双方代理律师)的说理等过程，予以缓解。但是，准行政化所必然要求的政治考量，则无疑构成纠纷调解过程中专业评判的重要干扰，毕竟法律判断不同于政治判断。比如在面对证券业纠纷时，行政机关可能会从政治考量的角度将投资者定义为弱者，〔6〕从而在纠纷调解过程中予以倾斜性保护，殊不知如此倾向性的处理方式却加剧了协会成员的不信任——认为其并未真正代表协会成员的利益，更没有实现好协会的行业服务功能。即使针对协会成员之间的纠纷调解，也同样会由于协会准行政化的问题而使得疑难案件的调解结果负载过多的案外因素，乃至于行政权对调解方案的形成程序亦构成一定干扰，毕竟协会调解中心无法忽视主管机关的现实影响力。凡此种种，最终加重的还是案件当事人的纠纷处理成本——涉案当事人若对调解结果不服，④基于上段分析，纠纷案件若存在大量的案外因素介入，则无疑会加剧当事人对调解结果的猜疑与不服，进而引起司法诉讼的概率增加。还是会回到司法诉讼的途径上来，此时前期的协会调解便成为“沉淀成本”。所以，笔者并不是反对行业协会的纠纷调解职能，而是认为在改革行业协会的治理模式之前(准行政化)，其调解功能的实际发挥有待质疑。

三、行业协会的功能实现:降低代理成本与去行政化

根据上文对行业协会职能困境的理论解释，不难发现:要挖掘并发展协会职能，势必需要降低因行业协会准行政化而引发的代理成本问题。因此，行业协会去行政化应当成为协会发展的首选——杜绝代理人出现于行业协会的运营过程。但实际上，行政权力对于社会中间组织的监管职能，无法假想地完全割断。①部分原因即在于实定法的不确定性，导致了行政权的自由裁量幅度较大，较为容易形成对发展期的社会中间组织的干预。对此，可参见许成钢等教授关于法律不完备性以及行政权的相关论述，即许成钢:《法律、执法与金融监管-介绍“法律的不完备性”理论》，载《经济社会体制比较》2001年第5期。所以，退而求其次，当行政权确需介入行业协会监管时，其合法界限同样需要以减低代理成本为原则，予以确定。另外，即使行政权完全退出了行业协会的运营管理，但是，内部人控制的代理问题却依旧可能存在。基于此，本文所谓的降低行业协会代理成本，实际上包括了多层涵义:其一，行业协会的运营完全脱离行政权 (狭义的去行政化);其二，行政权以法治监督的方式介入行业协会时，理应具备的控制界限;其三，其他代理人所引发的代理成本控制问题。所以，本段将继续以代理成本为分析进路，重点围绕行业协会去行政化的制度选择，②根据上句论断，该“去行政化”应当包括完全脱离行政权以及行政权的合法边界两个方面。兼及行业协会的内部人控制问题。而所选取的考察材料则来自于既有的六省市行业协会治理规范。

(一)行业协会去行政化的地方实践③ 本文选取了全部现行有效的针对行业协会的地方性法规 (分别为《深圳经济特区行业协会条例》、《无锡市促进行业协会发展条例》、《江苏省行业协会条例》、《广东省行业协会条例》、《上海市促进行业协会发展规定》、《云南省行业协会条例》)，作为分析材料。当然，从这些规范的数量之少 (合计6部)，亦可以看出国家顶层设计对行业协会改革与发展的重要意义。

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及《国务院机构改革和职能转变方案》对行业协会去行政化作出顶层设计的前后，全国部分省市已经对行业协会的管理规范进行相应修订，形成了一定的地方法治经验 (立法方面)。因此，笔者选取协会的运营代理、行政权限、职能培育以及外部约束等四个方面，④之所以选择如上四个比较项，主要是因为协会代理成本的控制内容主要包括监督成本、剩余损失以及利益冲突三项，其分别对应于外部约束、运营代理、行政权限以及职能培育，本文下段将对此做出阐释。其中，需要特别说明的是将“职能培育”纳入该主题的原因——它关系到行业协会对行政权力的依赖，而后者构成代理成本中的监督成本。分别进行立法层面的简要考察与分析。

通过对如下简表的分析，笔者将形成下几点有关行业协会去行政化的地方立法实践体会。

运营代理 行政权限 职能培育 外部约束深 圳不得合署办公(A7);公务员任职回避(A33)以专门章节 (第六章)予以明确 (如信息公示、等级评估、章程指引等)转移行政职能(A49);采购公共服务 (A58)申诉制度 (A37、A38);退会自由(A26)无锡同上零散化规定，如统筹规划 (A4)、会费监督(A11)同上;专项资金支持(A17);内部复核或第三人诉讼 (A21);入会自愿 (A7)广东 同上 极少规定 可以转移部分行政职能 (A29)同上上海同上较为简单，如信息沟通 (A22)、指导与服务 (A23)、 年 检(A25)行政职能转移(A17)入会自愿、退会自由;内部复核、外部诉讼 (A21)云 南同上 (A29、A33)逐条明确，如活动指引、协助查处违法(A38)部分职能可以转移(A36)同上江 苏政会分开为原则(A5)较为抽象，如统筹规划 (A7)、业务指导与监督管理政府购买协会服务(A22)入会自愿、退会自由;内部复核(A20)

第一，从行业协会的组织构成方面来看，协会的组织独立已经成为了普遍共识，即行业协会的人、财、物等应与行政机关独立，并且两者不得合署办公。另外，国家机关工作人员的任职回避制度，更是从主体层面保证了协会成员利益与公务员利益的隔离，杜绝了两者间的利益交织与冲突。这一重要条款，应当保持并推广适用。当然，对于个别地方以章程自治的方式，赋权协会内部进行组织治理的规范，笔者认为在现行条件下，应当以示范性章程的指引方式，进行附限制性条件的自治，以便更好地保障协会独立性。此外，需要特别申明的是，部分地方规范主张以职业经理人替代行政权以“规范”行业协会的管理，笔者同样基于利益一致性的考虑，并结合当下行业协会发展的现实条件，主张暂且以协会成员直接管理为主，不宜贸然推进职业化建设。①管理者市场竞争理论 (Fama，1980)可能被用于反驳该观点，但是，笔者认为诉讼、退会等已经形成了较为有力的外部竞争市场，再考虑到行业协会的现实条件，从内部控制人的规制角度而言，应审慎对待职业管理之路——否则，“走了行政权，来了职业人”!

第二，针对行政权力在行业协会管理中的界定问题，各地态度不一:或明确列举或概括陈述。但是，结合行业协会去行政化的背景以及行政权的扩张属性，笔者在此主张采取《深圳经济特区行业协会条例》的立法模式，即以法律专章的形式将行政机关对行业协会的监督与管理职权予以明确界定，尽量减少行政权的自由裁量范围。与此同时，可以相应地以兜底性条款的方式，扩张行业协会的职权范围。当然，诸如《云南省行业协会条例》第30条“政府职能部门授权、委托的其他事项”的兜底性立法范例，并不可取。因为该条兜底是以行政权力的授权或委托为正当性前提，这显然在一定程度上限缩了行业协会的职能扩张 (即后文的协会发展)，并且存在保留行业协会准行政化的嫌疑。

第三，针对协会发展的制度安排，各地基本确立了行政职能转移与公共服务采购相结合的方式，即一方面将行政权力中的行业管理与协调、社会事务服务与管理、技术和市场服务等职能，转移或委托给合格行业协会 (各地态度稍有差异，有些属于立法鼓励，有些属于法定义务);另一方面，政府可通过采购合同等形式购买协会提供的数据统计、行业规划草拟等公共服务，以此扶持并增强行业协会的自主发展能力。显然，协会发展与行政权力还是处于不可分割的关系，而正是这样一种利益的勾连，在行业协会缺乏足够自立的前提下，有可能促成新的隐形的行业协会准行政化，值得关注。

第四，对于行业协会通过外部约束来促进协会治理竞争的方案，各地基本形成共识。一方面，针对行业协会的行为异议，则区别对待:内部 (协会成员)异议通过协会复核或行政审查的方式，予以处理，而外部 (非会员单位及个人)异议不仅可以采用内部异议的救济方式，而且可以向人民法院提起诉讼。两相比较，内部异议缺少司法救济的渠道，无疑使得协会成员间的纠纷处理少了更为中立的制度救济，而在行业协会去行政化的过程中，断然将内部纠纷全部交由行政机关或协会本身处理，多少有些“改革不彻底”的嫌疑。另一方面，各地基本确立了“入会自愿、退会自由”的原则，明确了协会成员以其入会或退会的方式，对协会治理形成竞争压力，“理性选择，自我负责”，最终也将促进协会成员间的信任。

(二)行业协会去行政化的理论总结

基于上文对行业协会代理成本的构成分析以及行业协会去行政化的内涵判断与地方立法实践，笔者将围绕降低 (行政)代理成本中的监督成本、剩余损失以及利益冲突等内容，建议通过祛除行政权代理运营 (含厘清行政权界限)、培育外部竞争市场以及提高经营者利益一致性等方式，初步形成行业协会去行政化的理论要点，详述如下:

第一，应将行业协会的组织机构及其治理权限，全部交由协会自身。一方面，应当明确现职公务员不得兼任任何行业协会职务，即从主体方面规避行政权与自治权之间的混同 (冲突的前提);另一方面，行业协会的组织机构 (如会员大会、理事会、秘书处)等，其提名权、选举方式等均应当予以明确，尤其需要强化行业成员及其代表的占比，而非直接从行政代理转换为职业经理人的协会管理模式，以便最大程度地实现行业协会经营权与所有权的统一，减少代理成本所致的利益冲突问题。

第二，明确限定行业协会主管机关及其权限。即使行业协会的组织机构及其代表摆脱了行政权的控制，但是，如果该种控制转移至行业协会的日常行为之中，则无疑会使政会独立的愿望落空。该种对行政权范围的清晰界定，还能够避免行业协会的“多请示、多汇报”情况，降低行政权必要监管中的“先入为主”，从而最大程度地减少代理成本之剩余损失。另外，行政权力对行业协会所涉各业务领域的管控属于行业协会发展所需价格，这无疑会影响到行业协会准行政化的需求情况:价格越高(行政管理权越多)，需求数量越多 (行业协会越准行政化)。〔7〕换句话说，行业协会去行政化的要件还包括行政权 (监督)的主体、内容等均应当明确和受限。否则，模糊性的规定以及多部门的监管模式，均可能使得行政权经由法律解释和权力博弈，最终恢复到行业协会准行政化的老路上来。

第三，适度控制行政权对行业协会的扶持，以弱化后者的依附空间，并相应培育行业协会的自身服务能力，以最终降低代理成本之监督成本。行业协会准行政化的一个重要动因便在于后者能够为行业协会的发展，无论是在成员管理还是业务开展等方面，均可提供方便。但同时，该种方便的背后却体现了协会行为能力的欠缺，以及协会代理成本所引发的各种制度困境，并最终影响了行业协会作为社会中间组织的功能实现。所以，行业协会要实现去行政化，无疑需要强化自身服务能力，为协会业务的开展自行创造方便，从而节省协会行为的成本。以行业协会准行政化所带来的会费催收优势为例，一旦协会自身的服务质量与其会费收入相对等，则基于长期服务的自我权衡，协会成员也能够自觉履约，而无需行政权的介入。

第四，逐渐形成针对行业协会决议或其他行为的外部约束力，实现监督成本的有效控制。该条建议是从构建协会外部竞争市场以及协会成员间信任而言的——由于行业协会的准行政化，导致其内部纪律处分等行为难以纠偏，加之行政权本身的“垄断”属性，〔8〕从而形成了协会治理上的事实寡头。显然，缺乏治理竞争的组织必然后果便是加重其代理监督成本，并使其内部成员间的信任缺失。所以，笔者建议通过赋权协会成员，甚至是协会外部第三方的申辩、起诉等抗辩权利，以及协会成员“用脚投票”的自由，形成行业协会治理的竞争态势，从而为协会职能的发挥提供民意基础。

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