历史一瞥北京食品管理沿革

■文 王本进

▲20世纪50年代的人民公社集体食堂

▲20世纪70年代某食品商店的月饼包装场景

2013年8月15日，北京市食品药品监督管理局正式挂牌成立，标志着以往分散在各部门对食品的分段式管理走向了集中、统一、高效的食品药品监管。回顾过去，北京市食品卫生工作历经了60年风雨，在不断地完善和发展。食品管理的概念、内涵和外延也经历了重大的变迁。从20世纪50年代防止一般的食品细菌污染，预防食物中毒，到21世纪食品工业迅速发展、技术变革所导致的对有毒有害化学物质通过食物链、生物富集危害人类身体健康的研究和管理。从靠行政命令型管理到20世纪80年代开始依法依例的法制化监管，北京市的食品监督管理逐步走上了法制化、科学化、规范化、信息化的道路。

1949年，中华人民共和国成立后，中央卫生部设防疫司，北京市卫生局设防疫处。1953年1月，经政务院批准，在全国范围内建立卫生防疫机构。1953年北京市卫生防疫站成立，20世纪50年代末，全市行政区域相继成立卫生防疫站，开展卫生防疫工作。当时在卫生防疫站中没有食品卫生专业机构，也没有固定的食品卫生专业人员。食品卫生工作归属于卫生防疫站内的卫生科业务范畴，全市兼职食品卫生工作人员不足50人。主要配合爱国卫生运动开展一般性食品卫生管理、检查和食物中毒的预防工作。在这阶段中，北京市人民委员会、北京市公共卫生局曾经颁布过十项卫生管理办法和十项卫生标准。如：1955年北京市人民政府批准《北京市公私饮食业设置食品卫生监督通讯员试行办法》，在各饮食行业中，设置食品监督通讯员，全市建立食品卫生监督通讯网；1956年颁布的《预防食物中毒综合措施》；1957年颁布的《清凉饮食物管理办法》等。

20世纪60年代是全市食品卫生工作稳步发展的阶段。1961年至1963年，北京市公共卫生局成立卫生防疫科，内设食品卫生组、卫生防疫组，负责指导全市的食品卫生工作。当时食品卫生工作人员70～80人。1963年初，北京市卫生防疫站在全市率先组建食品卫生专业科室，科室人员13名。

1960年，卫生部、商业部共同颁布了《食品加工销售卫生五四制》；1963年北京市公共卫生局颁布了《集体食堂八项卫生要求》。由于三年自然灾害和“文化大革命”的影响，刚刚起步的食品卫生工作受到严重干扰。“文革”期间，市防疫站采用军队建制，撤销了食品卫生科，归属“卫生连”管理。其间开展的主要工作是食品加工、零售业、集体食堂的卫生管理和贯彻宣传“五四制”等卫生要求、食品营养学调查，向社会提供食品营养学知识。这一阶段食品卫生工作内容主要强调食品加工制售过程的生熟分开、货款分开、灭蚊蝇、灭老鼠，贯彻“五四制”等要求。“文革”中期，食品卫生工作基本处于停滞状态，专业人员下放农村，检验设备闲置。

20世纪70年代初，为适应国民经济和工农业的发展，国务院和各级政府重点开展食品污染物的调查和食品工业整顿。针对当时工业“三废”污染和食品卫生问题，1973年全市各级卫生防疫站相继恢复设立食品卫生管理专业科室，工作人员增加至175人。1972年，在卫生部的领导下，组织了全国范围内食品卫生标准的制定工作。原北京市卫生防疫站参与了23项国家食品卫生标准的起草工作。20世纪70年代末，卫生部正式颁布了57项国家食品卫生标准及卫生管理办法，初步形成了我国食品卫生标准体系。1978年全国食品卫生工作会议在北京召开，会议分析讨论了我国当时食品卫生工作所面临的形势，制定了全国食品卫生工作的发展方向。当时国务院副总理王震到会并讲话，极大地鼓舞了全国食品卫生工作者的信心。1979年国务院颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，为我国食品卫生监督执法工作奠定了基础。其间的主要工作是宣传贯彻“条例”内容，加强食品卫生队伍的建设和餐饮业、食品加工企业的卫生管理。20世纪70年代后期重点对粮食、蔬菜、鱼、牛奶等食品进行有毒有害物质检验，提出了食品的农药残留（有机磷、有机氯）和重金属污染问题，并开展粮油产品中黄曲霉毒素B1的监测和去毒实验研究，食品卫生管理开始向纵深发展。1979年，北京市政府颁布《食品卫生管理实施细则》，部分卫生防疫人员成为食品监督员。

20世纪80年代是食品卫生工作发展的阶段。1982年我国颁布了《食品卫生法（试行）》，各级卫生防疫站负责管辖内的食品卫生监督工作，全市食品卫生监督人员达到了307人。19个区县防疫站在食品卫生科的基础上建立了食品卫生监督检验所。1987年，卫生部颁布《食品卫生监督员守则》，进一步完善食品卫生监督员制度。

1995年，《中华人民共和国食品卫生法》正式颁布后，各区县卫生局成立食品卫生监督办公室，食品卫生监督员以卫生行政部门的名义依法开展食品卫生监督工作。

2000年，卫生部印发《关于卫生监督体制改革的意见》，全国卫生监督体制改革启动，要求各地按照依法行政、政事分开、综合管理的原则，将卫生行政管理、卫生技术管理和公益事业性工作分开，卫生监督与卫生技术有偿服务分开，成立专事国家卫生监督管理职能的机构，分别设立卫生监督所和疾病预防控制中心，并明确了卫生监督机构的职责定位。2000年6月，北京市卫生监督所成立，到2001年底，全市18个区县也相继挂牌成立区县卫生局卫生监督所。2001年，卫生部印发《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》， 2003年开始，部分区县卫生监督所在部分街道、乡（镇）设立派出机构。

▲20世纪80年代中期北京街头的小吃摊

随着中国食品产业的全面迅猛发展，食品产业的外延已经延伸到农业、农产品加工业、食品工业、食品经营业以及餐饮行业等整个产业链条环节，农用食品种植和饲养、深加工、流通以及现代餐饮业都实现了飞速的发展，主要局限于餐饮消费环节的食品卫生概念逐渐无法适应食品产业外延的扩展变化。与此同时，强调食品种养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费四大环节综合安全的食品安全（Food Safety）概念更加符合社会公众对于食品消费的标准和需求。

这种监管理念的变化也逐步影响到监管体制的改革上，在1998 年国务院政府机构改革中，原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批和发布职能交由新成立的国家质量技术监督局执行，国家粮食局研究制订粮油质量标准、制订粮油检测制度和办法的职能也同样转由国家质量技术监督局行使，而农业部门则依然负责初级农产品生产源头的质量安全监督管理，工商部门则负责原质量技术监督部门的流通领域的商品质量监督管理职能，这种调整为后来的分段监管体制奠定了基础。国务院于2004 年9月颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，在监管体制上首次明确了“按照一个监管环节一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”，正式确立了“农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。

2002年，北京市成立了“北京市肉菜放心工程领导小组”，以后更名为“食品放心工程领导小组”，2003年以后调整为“北京市食品安全领导小组”。小组办事机构设在北京市工商局。

2004年5月，保健食品监管职能从卫生行政部门调整到药监部门。

2005年，市食品安全领导小组正式提升为“北京市食品安全委员会”，委员会成员新增了中直机关事务管理局、国务院机关事务管理局、总后卫生部等3个中央在京机构，以及市政府督查室。此次食品安全委员会首次将3个中央部门纳入成员单位，标志着所监控的将不仅仅是北京的食品安全，更体现了北京作为“首都”的角色，加强与中央各部委和驻京部队的协调，进一步加强对食品安全工作的督察与考核，更好地履行首都为党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务，为市民的工作和生活服务的重要职责。北京市食品安全委员会的组成人员由工商、卫生、质检、出入境检验检疫局等涉及食品安全的职能部门的有关负责人担任；时任北京市副市长的吉林任委员会主任，北京市食品安全委员会设食品安全监督协调办公室负责日常工作，时任北京市工商局局长的张志宽任办公室主任。

▲1990年，第十一届亚运会期间开展的食品卫生监督检查

2009年，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国食品安全法》，2009年6月1日施行。食品安全依法实行分段管理。2009年9月，北京市人民政府办公厅转发市政府食品安全监督协调办公室《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责意见的通知》（京政办发〔2009〕95号），明确了北京市食品安全监管体制：市食品办、农业部门、园林绿化(林业)部门、质监部门、工商部门、卫生部门、商务部门以及各区县政府在食品安全监管中的职责进一步明确。

2012年4月，北京市人民政府办公厅转发市食品办《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责补充意见的通知》（京政办发[2012]18号），对部分领域食品安全监管职责进行了调整。

2012年12月27日，北京市第十三届人民代表大会常务委 员会通过了《北京市食品安全条例》，自2013年4月1日起实施。明确了市和区、县人民政府设立食品安全委员会，统一组织协调本行政区域的食品安全工作，统筹、协调、解决食品安全工作中的重大问题，推进食品安全长效机制建设。市和区、县人民政府食品安全监督协调办公室承担食品安全委员会的日常工作，按照市和区、县人民政府确定的职责开展食品安全综合监督、组织协调和依法组织对重大事故查处等工作。质量技术监督、工商行政管理、卫生行政、药品监督、农业、园林绿化、商务、城市管理综合行政执法等行政部门和出入境检验检疫机构应当加强沟通、密切配合，按照法律、法规的规定和市人民政府确定的职责实施食品安全监督管理。教育、经济信息化、住房和城乡建设、旅游、环境保护、市政市容、公安等行政部门按照各自职责做好相关行业或者领域的食品安全管理和指导工作。市人民政府可以根据实际需要对政府有关行政部门的食品安全监督管理职责进行确定或者调整。

2013年8月，北京市食品药品监督管理局正式成立，加挂北京市食品药品安全委员会办公室牌子，承担本市食品药品安全委员会的具体工作。北京市食品药品监督管理局为市政府直属机构，负责对本市生产、流通、消费环节食品和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。通过整合市食品办、药监、质监、工商、卫生等部门的食品药品监管职责，减少监管环节，强化统筹协调，实现对食品药品的统一监督管理，建立了上下联动、关系顺畅、运转高效的食品药品监督管理新体制。

▲20世纪60年代我国各地常见的食品安全宣传图