“非典”以来我国应急管理机制研究评述

2014-10-26李永清

特区实践与理论 2014年2期

李永清

抗击“非典”的过程充分暴露了我国在处置重大突发事件方面存在的机制性缺陷，也开启了我国应急管理机制研究的学术之旅。站在新的起点上，有必要从学术层面对我国应急管理机制主要研究成果（不含著作）进行全面的总结，分析存在的不足，以推动应急管理研究水平的整体提升。

一、“非典”以来应急管理机制研究文献分析

本研究所选用的文献样本来自中国知网（C NK I）的中国期刊全文数据库2003-2013年应急管理机制研究的学术论文。通过篇名“应急管理机制”检索，共有555条检索结果，其中期刊论文488篇。

（一）从文献看研究的时间段

第一阶段：2003年以前，应急管理机制研究的起步期。表现为研究数量较少，关注度不高。最早一篇与应急管理机制研究有关的文献是1986年发表在《国外核新闻》上的《美核管会开始使用新的应急管理中心》，但该文不属于学术论文。1986-2002年有关应急管理机制的研究文献共有13篇，但没有一篇冠以应急管理机制之名，只是文章的内容涉及应急管理机制。

第二阶段：2003年至2007年,应急管理机制研究的成长期。论文数量快速增加，关注度持续升高。2003年“非典”事件发生后，学者们开始关注应急管理机制，该年度有4篇文献，第一篇研究应急管理机制的学术论文是丁元竹发表在2003年第7期《宏观经济管理》上的《建立和完善应急管理机制》。

第三阶段：2008年以后，应急管理机制研究的高潮期。2008年的南方大雪灾害与汶川特大地震让学者感觉到建立应急管理机制的紧迫性。因此，这一时期文献数量激增，一直高位运行：连续四年文献数量都在80篇以上，并且每年都有10篇以上发表在核心期刊。另外，2003~2013年共有博硕论文86篇，在2003~2007年间总共只有8篇，而2008年一年就有7篇；2008-2013年，每年都在7篇以上，而2012年达到21篇，说明越来越多的研究把学术关注点放在应急管理机制的研究上。

（二）从文献看研究的学科和主题分布

应急管理机制研究文献分布广泛，多达40多个学科领域，其中名列前10位的是行政学及国家行政管理、安全科学及灾害防治、高等教育、中国政治与国际政治、宏观经济管理与可持续性发展、环境科学与资源利用、公安、行政法及地方法制、公路及水路运输。

研究的主题主要包括：一是政府应急管理机制。研究者注重从整体的角度来把握政府应急管理机制，试图发现整个应急管理机制中存在的问题，探寻存在问题的原因，进而找到推动政府应急管理机制整体创新的思路和办法。

二是翻译介绍世界先进国家地区应急管理机制建设的经验和对比研究。涉及的国家和地区有美国、英国、法国、日本、新加坡、香港，但比较而言，对美国应急管理机制的研究最多。

三是具体应急管理机制。应急管理研究是一门实践性、操作性很强的学科,因此,需要对具体的应急管理机制进行研究。这方面研究硕果累累，如郝晓宁对社会动员机制的研究。[1]对预警机制和保障机制的研究也取得了较好的成绩。

四是特定领域的应急管理机制。这十年对高校应急管理机制的研究文献多达20余篇，既有对农村应急管理机制的研究，也有对民放地区应急管理机制的讨论，还有对城市应急管理机制的探索。从行业看，涉及电力、环保、金融、道路交通、地质等所有主要行业领域的研究。从危机种类看，对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件都有论及。

五是完善我国应急管理机制的建议。研究大多保持了追踪热点问题的特点，结合案例对各种政策建议型研究比较多。闪淳昌提出的建议有:国家要以应急机制建设为重点，推动我国应急体系建设；各地各部门应在全面展开机制建设工作的基础上，按照分层分类的原则，有重点、有步骤地开展应急管理机制建设；规范机制的形成程序，推进机制的标准化、规范化与制度化建设。坚持以人为本，落实各级政府应急机制建设的责任制。[2]童星认为应从以下方面创新：更新价值理念，创新制度与技术，推行脆弱性评估机制，构建风险治理格局；超越预案编制以真正达成预案动态管理，建立基础信息平台，提升预案管理绩效；创新应急演练机制，完善组织建设与评估机制，夯实组织应急管理能力；推进应急反应机制一体化建设，强调地方能力社会应急参与机制建设，建立并推行关键基础设施保护机制；优化灾后恢复机制，强化应急管理评估与问责机制，维护应急管理体系持续健康发展。[3]

（三）从文献看研究的部门分布

本研究将作者的单位分为以下五类：高等院校，科研机构；党校（行政学院）；政府部门；其它部门，包括企业、中介机构等社会力量。555篇文献第一作者所属机构分布如下表所示：

文献的作者所属机构分布

从上表可以看出，381篇文献的第一作者来自其他部门，一方面说明应急管理机制成了社会关注的重点，吸引了大量的社会研究力量，这是好事。但另一方面也反映出高等院校、科研机构、党校（行政学院）、政府部门对应急管理机制投入的研究力量不够，这势必影响研究的质量。149篇文献的研究者来自高校，居于第二位，居于第三位的是来自科研机构，居于后面的是政府机构和党校（行政学院）。这在一定程度上说明我国目前应急管理机制研究的主力军是高校和科研机构，政府机构和党校（行政学院）的研究者对这一领域的关注相对较少。

二、“非典”以来应急管理机制研究评论

回顾过去十年，我国应急管理机制研究取得了长足进步，研究领域不断拓宽，交叉学科不断增多，新的研究视角和方法不断涌现，取得了一些有创新意义的学术成果，对于完善我国应急管理体系建设发挥了积极作用。应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制即“一案三制”共同构成了我国的应急管理体系。相对于应急预案、应急管理体制、应急管理法制研究，应急管理机制研究依然荆棘遍野。

（一）缺失凸显:应急管理机制研究处于相对劣势

目前研究中至少仍有五块短板亟须短期改善：

（1）应急管理机制研究属非主流研究。从研究时间看，“一案三制”中，对应急管理法制研究最早，可以追溯到行政法学早期对紧急状态的研究。对应急预案、应急管理体制的研究与应急管理机制研究同步，但对预案、体制的研究和认识较深入，成果较丰富。同时期，有关应急预案的研究文献为4935篇，远超应急管理机制的研究文献。这反映出从预案、体制和法制角度分析应急管理体系的学者占据主流，自觉关注机制的学者较少。这种研究爱好烛照出学者对静态研究方法的情有独钟。应急预案、应急管理体制、应急管理法制都是固化的，需求从静态的角度进行分析，静态研究方法固然能较好地从规范层面透视应急管理体系存在的问题。但是，却无法深入分析在现实运行过程中存在的问题。因此，需要学术界对应急管理机制的研究投入更多的热情和精力。

（2）应急管理机制研究的质量亟待提升。研究的理论色彩薄弱，理论构建工作进展缓慢，缺乏理论层次的深刻认知，尚未形成系统的知识体系和真正管用的实操指南，攻克的难点不多。一些论文在草草分析了应急管理机制的症结以后，立即开出中药铺式的“对策”良方。不少论文从标题到内容都非常雷同，一定程度上存在低水平重复研究。无论在现实的关联性，在研究问题的明确化程度，在研究范式的清晰程度上，都需要改进。所以，有学者认为，目前国内关于应急管理机制的研究在整体上处于起步阶段，[4]有一定道理。取得突破的途径在于研究方法的创新。只有综合运用基础研究、实证研究和应用研究方法，加大对应急管理机制建设实践经验的归纳、提炼和升华，才能提供管用的原创研究成果。

（3）应急管理机制研究中两个基本的学术纠结点没有理清：一是对应急管理机制这个基本概念的界定没有达成共识。应急管理机制的界定分歧较大。韩建武认为，应急管理机制是社会经济系统本身的紧急应对突发事件的机制，是必须具备的一种功能。突发事件应急管理机制的问题，就是突发事件应急系统的功能、结构和运行机理问题。[5]寇丽平的观点是，应急机制是一定范围内社会各种组织、群体和个人对各种紧急状态采取应急反应的过程。应急机制包涵了应急管理各种活动的内容、功能及其相互关系。由于紧急状态具有突发性和不确定性,应急机制的重点在于快速、灵活地协调各部门、组织、资源、行动之间的关系。[6]闪淳昌分别从指导思想、工作原则、途径和方法以及需要注意的问题等几个方面研究应急机制建设。[7]

上述情况，正如有的学者指出的:应急管理机制可能是目前应急管理中应用最为广泛的一个术语,但由于没有权威性、规范性定义,其用法也最为多样,其含义则完全视各人的理解而定,几乎到了只可意会的境界。国外应急管理术语体系及相关研究文献中,不仅不存在这一概念,甚至也没有与之大致相近的概念。像这样高度概括但内涵不确定的概念,一个好处是用途广泛,什么场合都能对付,其害处是让人无所适从。[8]

至于应急管理机制的构成，学者更是各说各话。有的学者认为,应急管理机制包含预警机制、处置机制和辅助机制三个部分。[9]中国行政管理课题组认为,应从统一领导和总体协调机制、中枢应急决策和信息传递机制、分类管理和分级响应机制、平战结合的应急保障机制、全面减灾防灾机制等方面加强政府应急机制建设。[10]寇丽平认为应从协调、指挥、预案、预警、响应、保障等方面建立科学有效的公共安全应急机制。[11]还有学者提出九大机制说：预防与应急准备机制、监测预警机制、信息传递机制、应急决策与处置机制、信息发布与舆论引导机制、社会动员机制、善后恢复与重建机制、调查评估机制、应急保障机制。[12]至于各个机制之间的关系，各个机制之间如何融会贯通这些深层次的问题，研究者几乎没有涉及。

二是对应急预案、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制四者的关系特别是应急管理体制、应急管理机制的关系，一致的看法是既有联系又有区别，但能说清这种“既有联系又有区别”关系的论文很少。研究中有三种现象：第一种是把四者特别是把应急管理体制、应急管理机制等同，或在研究中把四者混为—谈，在很多场合被互相替换使用，或名为研究机制，实则把其他三者的内容都放在机制这个框中。[13]第二种是或把机制从属于体制，认为危机管理体制应该包括预警机制、协调机制、政府间合作机制和国家间合作机制、专业化的组织能力、社会支持系统，[14]或将应急管理体制包含在应急管理机制之内，认为应急管理机制既是指针对突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，又是一套集预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等于一体的应急体系和工作机制。[15]这是两种截然不同的观点。第三种是将应急管理机制和应急管理体制视为并列关系，[16]这种观点得到大多学者的认同。

这两个基本学术纠结点的存在，反映了学术视野不够开阔，不同学科之间和不同地区之间的相互交流较少，反映了学界在应急管理机制研究上的迟疑与困惑。打消迟疑，走出困惑，需要科学、系统、扎实的基础性研究，需要对应急管理机制的基本问题如应急管理机制的内涵外延、基本要素、影响因素、具体运作程序、工作流程的开发和优化、机制的标准化等进行系统和突破性研究。

（4）研究严重滞后于应急管理机制建设实践。经过十年的建设实践，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。但是，这些丰富的建设实践并没有在研究中得到充分体现。

（5）回应经济社会发展需求的有效研究较少。研究的精细化决定了研究的有效性。例如，我国学者的研究多侧重于国家层面应急管理机制的一般性原理和原则的研究或介绍，围绕某个城市或地区展开细密的理论作业与实务架构的研究并不多。城市或地区应急管理机制应该建成什么样子、怎么建设即“路径”问题，建设中应特别关注哪些问题，答案并不很清晰，在理论上还没有形成很有针对性和应用价值的结论。结果，导致城市或地区应急管理机制与国家应急管理机制面上的雷同，城市或地区应急管理机制的个性化表达被淹没。各个城市或地区无论大小，应急管理机制千“城”或“地”一面。对基层如社区应急管理机制的研究也存在类似的问题。

理论研究的缺失导致的直接结果是，应急管理机制在实践中软性运行，制约了整个应急管理体系有效发挥作用。

（二）视角转换：将应急管理机制研究作为深度推进应急管理体系研究的关键

在我国以“一案三制”为核心的应急管理体系建设中，预案体系建设是抓手，体制建设是核心与基础，机制建设是关键，法制建设是保障。同理，应急管理机制研究是应急管理体系研究的关键点，是一个具有很高学术价值和应用价值的课题。

（1）机制是以“一案三制”为核心的应急管理体系的“软件”。从根本上说，深度推进应急管理体系建设是一次重大的变革，它强调在制度层面对政府应急管理体系的权责配置进行相应的规范安排。预案、体制、法制无疑是制度安排的重要内容。应急管理是非常具体实在的，制度安排如果缺乏系统的机制，就不可能得到较好地落实。要使制度安排“硬件”落到实处，需要机制“软件”去驱动。这就要求我们不能将研究焦点局限在宏观层面的制度要素，而应该深入到制度背后的那些微观的机制要素，探索出科学有效的“软件”。如果“软件”与“硬件”不相容、不匹配，轻者会导致运作不通畅、不执行命令，重者造成死机。

（2）机制是以“一案三制”为核心的应急管理体系的重要支撑。预案、体制、法制最终要落实和细化为具体、翔实、规范的工作流程；预案、体制、法制必须通过各种动态的机制才能运转起来。由此可见，机制是预案、体制、法制由建构到实现的中介和保障环节，只有通过机制，预案、体制、法制才能够被有机的联结起来，发挥积极的功能。否则，以“一案三制”为核心的应急管理体系就会陷入“碎片化”的困境而难以自拨。

[1]郝晓宁.突发事件应急社会动员机制研究[J].中国行政管理，2010（7）.

[2]闪淳昌.对我国应急管理机制的总体思考[J]国家行政学院学报，2011（2）.

[3]童星.论我国应急管理机制的创新：基于源头治理动态管理应急处置相结合的理念[J].江海学刊,2013（2）.

[4]高小平.我国应急管理研究述评（上）[J].中国行政管理，2009（8）.

[5]韩建武.突发事件应急机制研究[J].北京理工大学学报(社会科学版)，2004（4）.

[6]寇丽平.浅谈公共安全应急机制的基本构成[J].山西警察学院学报，2007（1）.

[7]闪淳昌.建立突发公共事件应急机制的探讨[J].中国安全生产科学技术，2005（2）.

[8]石磊.应急管理关键词：通用模型和应急机制[J].中国应急管理，2009（8）.

[9]王郅强,麻宝斌.突发公共事件的应急管理探讨[J].长白学刊，2004（2）.

[10]中国行政管理学会课题组.政府应急管理机制研究[J].中国行政管理，2005（1）.

[11]寇丽平.浅谈公共安全应急机制的基本构成[J].山西警察学院学报，2007（1）.

[12]钟开斌.应急管理机制“机制”辨析[J].中国减灾，2008（4）.