社会管理视域中的和谐劳动关系构建<br/>——以深圳市南山区为例

社会管理视域中的和谐劳动关系构建
——以深圳市南山区为例

2014-03-17林新典汪文来

特区实践与理论 2014年2期

刘剑林新典汪文来

社会管理视域中的和谐劳动关系构建
——以深圳市南山区为例

刘剑林新典汪文来

从社会管理的角度来看，协调劳动关系、保护劳动权益是政府进行社会管理、提供劳动就业服务的重要内容。在新的社会条件下，南山区通过调整行政主导型的劳动关系调节模式，逐步实现街道及街道以下基层工会的“去行政化”，保护劳动者的产业公民权，建立集体谈判制度，从而在复杂的劳资冲突环境中构建和谐的劳动关系。

社会管理；和谐劳动关系；行政主导；和谐企业工作室

如何平衡劳资双方利益，构建公平稳定的劳动关系，是当前我国地方政府工作面临的重大课题。深圳市南山区是中国改革开放的发源地，20世纪90年代就以工会工作的“蛇口模式”闻名全国。近年来，面对新时期的新挑战，南山区全力打造区—街道—社区—企业“四级”劳动争议调解网络，率先建立“和谐企业工作室”制度，首创推行“企业欠薪预警机制”，多部门联动综合整治劳动关系，大力开展和谐企业、和谐工业园区创建工作，采用多种方式化解群体性劳资纠纷，积极探索实现和谐劳动关系的新途径、新方法，试图建立和完善和谐劳动关系的有效工作机制。

一、社会管理视野下的和谐劳动关系分析框架

（一）社会管理与和谐劳动关系的内涵分析

近年来，社会管理创新已经成为当代中国理论探讨和制度设计的一个重要思想来源。在中国，社会管理是一种包括政府管理在内的“多中心主体”的开放式公共治理，是在党委领导下，以政府为主导，政府和各类公民社会组织、企业组织、非营利组织等主体基于公平公正、公共利益和公共认同等原则，协调合作，有效提供公共物品，满足社会秩序，促进社会和谐的社会管理体制。[1]简言之，社会管理的核心理念是开放、协商、对话、参与和合作。

劳动关系有许多种不同的形态。和谐劳动关系

是一种劳动关系各方力量达成平衡的状态。自从006年中共中央十六届六中全会提出“发展和谐劳动关系”以来，和谐劳动关系成为中国劳动关系研究领域的主流话语。所谓和谐劳动关系，是指具有不同利益取向的劳动者与资产所有者之间，能够通过博弈制衡的协商、协调、参与、合约等非对抗性形式，基本实现各自利益目标，达到劳动者与生产资料的有效结合，在现代生产方式下完成生产过程的一种劳动关系状态。[2]

由此可见，社会管理的开放、协商、对话、参与和合作的核心理念与和谐劳动关系的协商、参与、博弈、契约、合作、共赢的理念具有相当大的共同点和可沟通性。正是从协商、参与、对话、合作等意义上，从社会管理的角度审视和谐劳动关系的构建成为一种可能。劳动关系协调和劳动权益保护是政府提供劳动就业服务、进行社会管理的重要内容。

（二）社会管理视角下和谐劳动关系构建框架

在中国，社会管理的目标是建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的“四位一体”社会管理格局。“党委领导”主要是政治性、方向性领导，政府是具体事务的执行者和管理者，社会组织是协助者和监督者，公众是参与者。“四位一体”的社会管理格局促使社会管理的主体多样化，并且分工明确，从而形成一个自我管理、自我约束、协同共进的社会自治系统。

从社会管理的视角来看，和谐劳动关系不仅是劳资双方的讨价还价过程，还是政府制定规则、工会积极维权、企业遵纪守法、员工参与管理和社会共同监督的合作博弈过程。我们将根据南山区构建和谐劳动关系的探索概括为“政府主导、工会维权、企业协同、员工配合”的过程。如下表所示：

深圳市南山区和谐劳动关系构建框架

二、南山区构建和谐劳动关系的实践探索

面对复杂多变的劳动关系现状，深圳市南山区积极探索劳动关系管理的新途径，总结出一套行之有效的经验做法，主要包括“四级”劳动争议调解网络、企业欠薪预警机制、多部门联动综合整治劳动关系以及和谐企业工作室等工作机制和具体做法。

（一）从“三级劳动争议调解网络”到“四级劳动争议调解网络”

2007年1月，南山区劳动局全力打造劳动信访、劳动仲裁、劳动监察“三合一”联动平台，设立区级劳动争议调解中心。取得良好效果后，南山区劳动争议调解中心联合区总工会、各街道办事处于2007年6月构建了区—街道—社区“三级”调解网络，基本实现职能部门主导、社会化调解并重的大调解工作思路，使调解工作重心下移，变劳动者上访为调解员下访，从源头上治理化解各种不稳定因素，把劳动纠纷化解在矛盾激化之前。2011年，南山区劳动争议调解中心被授予“全国人力资源和社会保障系统2008—2010年度优质服务窗口”称号，被誉为“南山模式”，这是深圳市获此殊荣的唯一单位。

从组织结构上看，南山区劳动争议调解中心参照劳动争议仲裁委员会组织规则建立，负责重大、疑难纠纷、群体性事件、重访重诉（即重大信访、重大诉讼）案件的调处，并对街道调解中心予以业务指导；街道劳动争议调解中心由街道总工会主席担任，负责辖区劳资纠纷调处工作，协调各社区劳资纠纷突发案件，并对社区调解小组给予业务指导；社区劳动争议调解小组由社区工会联合会主席担任组长，负责社区内劳资纠纷处理和劳资矛盾隐患排查及企业执行劳动法律法规等基本情况的收集，同时开展法律宣传、组织和谐企业与工业园区的创建、评审和表彰等活动。

2011年，南山区劳动争议调解中心和区总工会强化企业劳动争议调解委员会的作用，发挥企业工会主席和工会委员在劳动争议调解中的作用，把劳资矛盾解决在企业，化解在基层。至此，南山区把“三级劳动争议调解网络”逐步向“四级劳动争议调解网络”发展。2012年，南山区劳动争议调解中心采用向用人单位发出“工作联系函”等形式，加强与用人单位的联系，提升用人单位自我管理、自我约束

的意识，从源头上预防和减少劳资纠纷发生。

（二）推行“企业欠薪预警机制”

2007年，南山区劳动局在深圳市首创推行“企业欠薪预警机制”，通过基层劳动关系信息预报、举报、排查等措施，及时发现企业欠薪等劳资隐患，有效预防群体性突发。各街道总工会、各社区工会联合会也积极借鉴区劳动局的经验，依托企业工会积极加强劳资关系的预警工作。南山区政府对各成员单位列出近40条具体工作目标任务，做到考核制度、奖励制度和通报批评制度“三结合”，有力地促进了欠薪预警工作的开展。

为配合做好欠薪预警工作，在区总工会、区劳动局的推动下，南山区出台了“欠薪举报奖励制度”，调动全民参与打击欠薪行为的积极性，增加基层劳资隐患信息获取渠道。2007年以来，通过群众举报，劳动和工会部门及时处置了133宗隐形欠薪案件，南山区政府奖励了4名举报人，为12783名员工追回拖欠工资3452.85万元。2007年以来，区总工会配合公安部门成功抓获3名恶意欠薪老板，涉案人员2名。其中，拖欠工人工资、欠缴社保费等高达350多万元的港资企业深圳某表业公司法人被南山区人民法院以偷税漏税罪依法判处有期徒刑2年6个月，有效震慑了恶意逃匿、欠薪违法行为。

此外，南山区通过完善“三位一体”劳资纠纷处理模式，进行司法对接，提高劳资纠纷调处和强制执行效率，做到快速立案、重调解、快审理、快结案、保稳定，及时化解劳资矛盾。南山区的劳动、公安、法院实行联席会议制度，对恶意欠薪、欠薪逃匿案件实行“即时移交”制度，公安经侦部门及时介入查处，对恶意欠薪经营者实行抓捕，并及时移交司法机关依法处理。通过曝光欠薪企业、开出高额罚单等形式，让违法企业无法立足。

（三）多部门联动，综合整治劳动关系

南山区把区总工会、劳动部门创建和谐劳动关系纳入到和谐社会建设的总体规划中，并提出了“五位一体”维权机制，即在健全组织中维权、在完善制度中维权、在帮扶帮助中维权、在协调信访中维权、在法律援助中维权。[3]工会、劳动、司法、城管、安监、计生、文化、体育等多个部门联动，在工业园区开展丰富多彩的技能培训和文体活动，将企业工会组建、职工劳动竞赛、劳动争议预警调处、职工权益保障等工作有机结合，形成资源共享、优势互补、相互促进的工作格局。

南山区还将辖区内8个街道100个社区划分为855个网格，把工会、劳动、信访、安监等部门工作整合在一个网络中，每个网格至少配备协管员、管理员和督导员各1人共2689人，分别承担网格内劳资纠纷等矛盾隐患的排查、调处、督查责任，实行“一岗双责”，既要做好本职工作，又要履行好在网格的管理责任，实现网格排查、分流、化解和监督工作的规范化和标准化。其中，网格协管员和管理员由社区派出，负责矛盾纠纷排查、核实和初步化解。督导员由街道办事处挂点社区干部担任，负责检查、指导、督促网格工作，调处重点案件，协调上级部门处理疑难案件。重大劳资纠纷案件由区总工会牵头，劳动局、信访局、街道、公安、法院等部门全力配合解决。

2009年，南山区月亮湾片区拖车行业由于管理体制、行业运作、利益分配等诸多因素，导致拖车行业劳动关系呈现复杂状况，拖车司机利益诉求缺乏合理、畅通的渠道，致使罢工、堵路等群体性事件时有发生，严重影响社会和谐。南山区成立了综合整治领导小组,于2010年12月成立了“拖车行业工会联合会”和“拖车司机诉求中心”，通过畅通沟通渠道、搭建维权平台、丰富活动载体等形式来搭建劳资调解平台。三年多来，月亮湾社区拖车行业劳资纠纷数量大大减少，由劳资纠纷多发区变成劳资关系和谐区。

（四）首创“和谐企业工作室”

和谐企业工作室是南山区社会管理创新的一个有益探索，构建和谐劳动关系的重要协调平台。和谐企业工作室是由区总工会牵头，由街道派驻在工业园区或企业密集型社区为企业和员工提供全方位服务的工作机构。

2008年2月，南山区桃源街道在辖区工厂聚集的众冠红花岭工业区成立了“红花岭和谐企业工作室”，成为深圳首创。红花岭和谐企业工作室成立后，积极推动园区内企业党组织的覆盖工作，并把企业党建工作贯穿于化解劳资纠纷的过程中，积极协调园区内部企业与政府的关系、企业与员工的关系，调解劳资纠纷，共同创建和谐企业，被喻为“企业和

谐重要的润滑剂”。

此外，红花岭和谐企业工作室还完善了工会、信访、企业三方代表组成的对话协调机制，成立了44家企业人民调解委员会，形成了企业内部的协调机制。工作室人员通过走访企业，实地调查、理性引导，及时发现企业矛盾症结，耐心倾听投诉人与被投诉人的意见、促成双方的和谐调解，将劳动纠纷化解于萌芽状态，不仅及时地调处劳资纠纷，还主动出击，加强劳资隐患的排查。和谐企业工作还把工会组建工作纳入到园区，先后组建51家工会，发展会员800余人。

桃源街道红花岭和谐企业工作室的工作机制取得了良好的效果，成为南山和谐社区建设的一大亮点，得到了各级领导的充分肯定。2011年，红花岭工业园区获“全国模范劳动关系和谐工业园区”称号。截至2013年8月，南山区在100家以上企业的工业园区和150家规模以上企业的社区相继建成和谐企业工作室25家。至此，南山基本实现了“小事不出厂区，中事不出社区，大事不出街区”的和谐劳动关系新面貌。

和谐企业工作室主要在以下三个方面发挥重要作用：第一，及时掌握企业劳资关系动态，有效化解劳资纠纷；第二，让执政党和政府的工作意图、职能与工业区和企业有效对接；第三，组织丰富多彩的活动，培养来深建设者的家园意识，让广大职工共享改革开放的成果。

三、南山区构建和谐劳动关系的特色分析

经过分析深圳市南山区构建和谐劳动关系的具体经验，我们从社会管理的视角发现，南山区构建和谐劳动关系具有行政权力主导、工会积极维权、企业缺乏声音、员工缺少参与等四个方面的特征。

（一）行政权力主导

就我国社会管理的现实而言，在相当长的一段时间内，以政府管理为本位的模式将是中国社会管理的主要类型。从深圳市南山区构建和谐劳动关系的经验来看，地方政府和总工会在劳动关系政策领域发挥着重要作用。南山区劳动局在“四级”劳动争议调解网络、企业欠薪预警机制和多部门联动综合整治劳动关系发挥着主导性作用。南山区总工会拥有事实上的“准政府身份”[4]，在组建工会、和谐企业工作室、工资集体协商制度和“企业爱员工，员工爱企业”活动等劳动关系工作机制中扮演着极其重要的主导型角色。可见，行政权力主导是南山区和谐劳动关系构建的首要特征。

（二）工会积极维权

在市场经济社会中，工会是代表和维护工人合法权益的组织。从理论上来说，工会是代表或反映特定属性工人的利益和需求的组织。[5]南山区总工会在构建和谐劳动关系的过程中，不断创新工会组建方式，积极组织培训企业职工，稳步推进工资集体协商，深入开展普法宣传，引导劳动者理性维权，基本实现工会组织全覆盖和多重覆盖，进一步强化基层工会组织队伍建设，为广大职工群众解决了大量实际问题，获得上级工会领导的充分肯定和好评。

（三）企业缺乏声音

在市场经济时代的社会管理中，政府不是唯一的主体，社会管理主体呈现出多元化的特征。除了政府组织之外，各种社会组织、企业组织也成为社会管理的重要主体。在社会管理中，企业的生产活动存在着外部性，外部性的解决不仅需要政府的引导和社会的监督，也需要企业自身秉持公共利益的观念。正如彼得斯所言，“如果治理退化成一种十足的经济行为，那么政治理论中的公民就变成了微不足道的人物”。[6]在南山区构建和谐劳动关系的过程中，欠薪企业成为政府打击和劳动者控诉的对象，是作为负面公共形象出现的。这些企业没有发出自己的声音，也没有树立用于承担责任的社会形象。

（四）员工缺少参与

公共参与是现代公民培养公民意识，履行公众义务，实现自我管理、自我服务、自我发展的基本权利，也是我国进行社会管理创新的重要途径。[7]在南山区构建和谐劳动关系的过程中，以企业员工为代表的社会公众很少就劳动关系政策发出声音。这从一定程度上反映了当前我国公众参与社会治理的范围和领域都相当狭窄，也显示了公民参与公共政策讨论的热情和能力不高。为了构建和谐劳动关系，政府需要积极开发和提高劳动者发出自己声音的途径和能力，增强政府、企业和员工在构建和谐劳动关系中的良性互动，减少政策冲突，使劳动关系政策的制定和执行更有利于劳工权益的保护和劳动关系的和谐。

四、南山区构建和谐劳动关系的未来展望

近年来，珠三角地区劳资纠纷中的劳动者诉求正在从“底线型”利益诉求向“增长型”利益诉求转变。[8]劳动者和企业都想有一个开展和平的集体谈判的平台，而不是先由工人罢工，然后把资方拉到集体谈判桌前。在这种背景下，南山区构建和谐劳动关系，必须从以下四个方面考虑进行进一步的社会管理创新：

第一，行政主导型的劳动关系调节模式必须适应社会环境的变化做出必要的调整。坚持行政权力与社会分开，重构执政党与社会、政府与社会的关系，尊重社会的独立性，给予社会自治的空间，是我国下一步社会管理创新的重点和难点。在劳动关系领域，政府作为第三方，不直接介入劳动关系，逐渐形成劳资自治的局面，也是下一步南山区构建和谐劳动关系的重点和难点。

第二，逐步实现街道及街道以下基层工会的“去行政化”，落实劳动者的团结权。街道、社区（工业区）和企业工会的“行政化”是促使基层工会与资方形成“共谋”、导致“资强劳弱”的重要因素。我们建议，由工人直接选举代表担任企业工会主席；然后在企业工会主席中再选拔比较出色的干部担任社区和街道层级的工会干部。这种做法至少有两个好处：首先，工人出身的工会干部要比从社会上招聘的大学生对工人群体有更深的阶级感情；第二，从企业工会主席到社区、街道工会干部（即政府雇员）给了企业工会干部一个可以上升的职业生涯空间，以鼓励更多愿意为工人做实事的普通工人担任工会干部。

第三，落实劳动者的工业公民权是在市场经济条件下保障劳动者的人格尊严的基本前提，也是构建和谐劳动关系的重要基础。劳动者的团结权、罢工权和集体谈判权（简称“劳动三权”）是集体劳动权利立法的核心。深圳可以发挥先行先试的优势，利用经济特区立法权和较大市立法权，率先对劳动者的“劳动三权”进行地方立法，为建立集体谈判制度奠定基础。

最后，培育劳资双方的信任与合作意识，建立基于员工参与、平等协商和理性博弈之上的集体谈判制度。在此基础上，南山区还需要发展“以劳工为本”的劳动政策，让企业秉持公共利益和社会责任的发展理念，让劳动者成为真正的政策行动者，建立劳动、资本、政府之间的力量平衡机制。要实现这一目标，南山区和谐劳动关系建设还有很长的路要走。

[1]王大海.社会管理[M].北京:中国人民大学出版社，2013：43.

[2]曹荣，徐晓军等.博弈·制衡·和谐——中国工会的博弈制衡与和谐劳动关系构建[M].北京：中国社会科学出版社，2011：24.

[3]王剑锋,黄远,沈亚红.南山区总工会创新工作思路积极发挥桥梁和纽带作用[N].深圳特区报，2009-04-28.

[4]龙宁丽.准政府身份:工会工资集体协商的“罪与罚”[J].黑龙江社会科学.2013（4）.

[5]刘剑.海外学者论中国工会[M].载黄卫平，汪永成主编.当代中国政治研究报告（第10辑）.北京：中国社会科学文献出版社，2013：34.

[6][美]B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱明等译.北京：中国人民大学出版社，2001：51.

[7]唐钧.社会管理概论[M].北京:中国人民大学出版社，2013：70.

[8]蔡禾.从”底线型”利益到”增长型”利益——农民工利益诉求的转变与劳资关系秩序[J].开放时代，2010（9）.

责任编辑：毛军吉

F246

1673-5706（2014）02-0041-05

深圳市南山区决策咨询委员会2012-2013年度调研课题“构建南山和谐劳动关系策略研究”项目的部分成果。