县级政府公共服务能力评价体系的构建*

宋 洁

(河南工程学院 社会科学学院， 郑州 451191)

县级政府公共服务能力评价体系的构建*

宋 洁

(河南工程学院 社会科学学院， 郑州 451191)

提高县级政府公共服务水平不仅需要转变其职能，还需要建立一套科学有效的公共服务能力评价体系对其进行客观衡量。依据科学发展观的要求，构建客观指标和主观指标相结合的县级政府公共服务能力评价体系，通过内容效度比对指标体系进行内容信度检测，并运用专家调查法确定指标体系的权重。构建政府公共服务评价体系是一个系统的、动态的工程，需要随着历史条件变化不断修正和发展。

县级政府； 公共服务能力； 评价指标； 评价体系； 内容效度比； 信度检测

县级政府是中国行政体制的基层枢纽，是农村经济、社会、政治生活的区域性枢纽，是直接面向基层提供公共服务的主体，其服务内容具有多样性、复杂性、具体性的特点。中央和省级政府的各种宏观决策都要经过县级政府转化为直接面对基层公众的政策，这种承上启下的作用要求县级政府在沟通城乡、连接条块方面一是要认真贯彻党和上级政府的各项方针、路线及政策，二是要树立正确的政绩观，为本辖区公民提供优质的公共服务。一个科学合理、易于操作的基本公共服务能力评估体系，对县级政府落实科学发展观、树立正确的政绩观、推进服务型政府建设具有重大的理论价值和现实意义。

一、相关研究综述

当下，国内学者对政府公共服务能力的研究大都集中在普适性的地方政府层面，且规范研究主要围绕地方政府公共服务能力的不足与对策展开，重视一般方法论上的指导，对特定政府层级、特定部门、特定项目的专项研究还比较少。针对县级政府以基本公共服务能力为对象的评价体系构建尚处于起步阶段，研究成果比较少。

张正岩从广义的公共服务概念入手，在宏观上将其分解为经济发展能力、制度创新能力、社会管理能力与政策执行能力，并建议从这4方面全面衡量评价县级政府的公共服务能力。每个一级指标包括三个“二级积极因素”和一个“二级消极因素”，其中经济发展能力评价体系包括促进微观经济发展、调整宏观经济结构、优化产业投资环境3个积极因素和政绩冲动消极因素；社会管理能力评价体系包括准确定位社会管理范围、充分保障社会管理供应、积极改进社会管理方法3个积极因素和机构扩张消极因素；政策执行能力评价体系包括政策的本土适应性、执行人员能力素质、县级配套资源供给3个积极因素和地方保护主义消极因素；制度创新能力评价体系包括领导干部的创新精神、政府组织的学习能力、上级部门的支持力度3个积极因素和既得利益集团抵制消极因素。评价方法采用的是“一级因素得分=1/4∑二级积极因素得分-二级消极因素得分×1/4”[1]。

江易华的县级政府基本公共服务评价体系包括基础教育、医疗卫生、公共科技、社会保障、公共文化、公共设施、生态环境、公共安全和公共行政9个一级指标，并采用关键指标法，依据SMART原则从第一轮指标体系的39个指标中最终确定了28个具体指标；运用专家咨询法确定绩效评估指标的重要度系数，并在此基础上确定绩效评估指标的权重[2]。

陈振明等学者以构建服务型政府为导向，建议设计将公民满意度和公共服务供给情况相结合的双元综合评估模型。公民满意度采用问卷调查和公众访谈获取主观评价数据，公共服务供给情况则通过机构档案统计和问卷调查等方式获取数据[3]。

张钢基于公民价值的公共服务界定，对地方政府公共服务质量从功能价值、情感价值、社会价值和感知价值4个维度，共采用45个具体指标进行衡量，并采用专家打分和层次分析法确定各个指标的权重[4]。

二、基本公共服务范畴的界定

公共服务是政府(或政府授权组织)为了实现公共利益，通过公共权力，投入公共资源，为公民或组织提供的能够满足其某种直接需求的产品与服务，既包括物质形态的产品，也包括无形的服务。可见，公民理应平等享受公共服务，以解决他们的基本生存、基本生活问题，平等地改善生活状况、提高生活质量。依据公共服务的水平可以分为基本公共服务和非基本公共服务。陈昌盛、蔡跃洲认为，基本公共服务应该保护个人基本的生存权和发展权，比如公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等[5]3。丁元竹将我国现阶段的基本公共服务范围界定为义务教育、公共卫生、基本医疗、就业服务、社会救济和养老保险[6]。刘志昌认为，基本公共服务包括社会保障、基础教育、公共卫生与基本医疗、公共安全、公共文化、基础设施、就业、环境保护等内容[7]。常修泽认为，现阶段基本公共服务应包括4方面内容:基本民生性服务——就业服务和基本社会保障等；公共事业性服务——义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等；公益基础性服务——公益性基础设施和生态环境保护等；公共安全性服务——生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等[8]。中国(海南)改革研究院认为，义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权所必须提供的基本公共服务[9]25。可见，就基本公共服务的范围目前尚未达成一致。

笔者认为，在现实生活中，人们的需求具有多样性和无限性，而政府能力始终是有限的。面对众多的需求，任何政府都无力完全满足，必须根据产品和服务的性质、需求的紧迫和重要程度以及政府能力来确定政府公共服务的优先顺序。基本公共服务范围的确定应本着基础性、广泛性、迫切性和可行性的原则。基于此，笔者将本研究中基本公共服务的范畴界定为:就业和社会保障、医疗卫生、义务教育、文化、科技、环境保护、基础设施建设。如无特别说明，本文研究所使用的公共服务均指基本公共服务。

三、评价体系构建的原则

(1) 科学性。指标的科学性是指评价县级政府能力的相关指标体系的建立应该依据科学的理论，运用科学的方法选取指标。指标的含义要明确，概念界定要清晰；各个指标要具有一定的独立性，不能出现过多的强相关、内涵重叠的指标；指标要具有一定的灵敏度和区分度；要充分考虑到现阶段国内外公认的，具有通用性、权威性特征的评价指标。

(2) 可比性。通常来说，一套评价指标体系要既可以用来进行跨地区(横向)的比较，又能对同一评价对象进行历时性(纵向)的比较。可比性原则包括不同评价对象之间的可比性和同一评价对象不同时期的可比性两个方面，即指标体系要符合统一性和一贯性，才能在空间上和时间上具有可比性。

(3) 操作上的可行性。通过指标体系来考察县级政府提供公共服务的能力是一项源于实践、影响实践的活动，所以，指标体系要具有现实操作的可行性，被选择的指标要能够被采集、统计测量、聚合，并具有描述和分析的功能，同时能够客观地反映县级政府提供公共服务能力的高低。

(4) 定量指标和定性指标相结合。任何系统都具有定性和定量两个方面的特征。定性的内容从根本上决定了定量的数值，而定量的数值可以反映定性的特征，二者是相互联系、相互配合的。定量指标由于可以精确衡量，减少了人为评价的主观误差；定性指标无法通过具体的数据计算分析，需要进行主观的描述分析或通过打分来反映结果[5]103。

四、县级政府公共服务能力评价指标结构及解释

县级政府公共服务能力的指标体系是由许多相互联系的评价指标组成的有机整体，可以用来较为全面、系统、科学地反映一定时期县级政府公共服务能力的状况和发展变化规律。作为一个整体，其结构和组成要素是否合理会直接影响到整个指标体系功能的发挥，因此，构建县级政府公共服务能力指标体系要在对其结构和评价指标的组合进行科学研究的基础之上进行。

(1) 文献分析法。在研究县级政府公共服务能力评价体系的过程中，笔者查阅了公共服务绩效考核指标、县级政府绩效考核指标等方面的文献，详细论述见文献综述部分。考虑到以后实证研究中指标数据的可获得性，笔者初步筛选出二级指标，并初步设计出指标体系框架。

(2) 专家咨询法。根据本研究中县级政府公共服务能力所涉及的范围，笔者在科研教学、县级政府部门等领域选择了学术造诣深、了解县级政府、熟知县政府公共服务考核实际工作的相关专家25位进行多种方式的咨询，其中高校科研学者10位、省级政府工作人员2位、市级政府工作人员3位、县级政府工作人员10位。专家们认为，在考虑备选指标时，应充分考虑到指标对于衡量县级政府公共服务能力的重要性，同时要特别注意我国县级政府公共服务的实际水平及以后的发展要求，选择的指标要具有实际的操作性。通过充分的讨论，专家们建议将二级主观满意度指标具体化，以方便公众打分。

专家建议删去的指标有(有些指标的数据不可获取):参加农村新型合作医疗人数、城镇居民最低生活保障人数比、人均社会保障支出、从业人员比例、新增农村劳动力转移就业任务完成率、适龄儿童入学率、中小学人均教育事业经费支出、5岁以下儿童死亡率、人口平均预期寿命、孕妇死亡率、居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重、人均公共图书馆藏书量、人均用电量、农村通公路行政村比重、森林覆盖率、单位GDP固体废弃物产生率、空气污染指数、犯罪率、每十万人火灾发生率、每十万人交通事故发生率、人均科技三项费用支出、专利授权量占申请量的比重。

专家建议将公众对当地政府就业和社会保障工作的满意度具体分为当地政府对弱势群体的关心程度、目前就业压力程度、开展就业技能培训情况；将公众对当地政府医疗卫生工作的满意度分为对当地的医疗水平和医疗费用的满意度、对当地政府对重大疫情防治和控制工作的满意度、对当地食品卫生的放心程度；将公众对当地政府文化体育工作的满意度分为公众参与各种形式的集体文化娱乐活动的状况、对当地政府历史文物保护工作的满意度；将公众对当地政府基础设施工作的满意度分为当地出行方便程度、当地的水电等供应状况、对当地政府农田水利和农业机械化设施建设工作的满意度；将公众对当地政府环境保护工作的满意度分为对当地卫生状况和环境条件的满意度、当地政府对重污染企业的治理和惩罚力度；将公众对当地政府安全工作的满意度分为对所在地的社会治安的满意度、当地的交通和火灾事故发生频率；将公众对当地政府行政服务的满意度分为对当地政府工作人员工作态度的满意度、对当地政府工作效率的满意度、对当地政府工作人员依法办事情况的满意度、对当地政府对居民的意见和建议回应程度的满意度、对当地政府对居民承诺履行情况的满意度。

由此，形成了县级政府公共服务能力指标体系，其中一级指标9个、二级指标32个、三级指标23个，如表1所示。

表1 县级政府公共服务能力评价体系

续表

续表

五、评价指标体系效度的检测

本研究运用专家调查法，选定对该领域比较熟悉、具有一定权威的15位专家②15位专家的信息如下:南开大学周恩来政府管理学院教授3位，郑州大学公共管理学院教授1位、副教授1位、讲师1位，华中科技大学公共管理学院副教授1位，华中师范大学管理学院教授1位，其余4位讲师分别来自北京行政学院、南昌大学公共管理学院、中南民族大学、河南财政高等专科学校；河南省某县办公室人员3位。，其中既有来自南开大学、华中科技大学、郑州大学、华中师范大学、北京行政学院的专家学者，也有来自县级政府的公务员。请各位专家对评估项目的恰当性进行打分，不仅对整个指标体系的效度进行了征询，还对体系中的每一个指标采用李科特五分量表的形式进行征询。根据收回的咨询表统计，15位专家中有14位认为该指标体系很好地反映了县级政府提供公共服务的能力，因此，指标体系的内容效度比为0.87。

六、指标赋权

表2 指标体系的效度

七、结 语

县级政府是中国行政体制的基层枢纽，是农村经济、社会、政治生活的区域性枢纽，承担着县域医疗保健、道路、公共交通、供水、供电、排污、环境保护、消防、治安等各种地方事务。县级政府是直接面向基层提供公共服务的主体，其服务内容具有多样性、复杂性、具体性的特点。但是，当前县级政府在政绩最大化的刺激之下，将有限的资源和精力投入到经济领域，这就必然挤占政府公共服务性支出。经济增长在很大程度上关乎官员的政治前途，因此，县级政府的注意力更多地是投向在短期内能以投资拉动经济快速增长的领域。尽管在长期来看服务性支出也会带动经济增长，但其外溢性强，且囿于地方政府官员的任期一般为5年，时间较短，因此，在短期内能够快速拉动经济增长的投资必然会成为首选，这就造成了县级政府职能重经济、轻服务的扭曲。县级政府应尊重市场规律，正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，并在利益格局不断调整、价值观念日益多元化的新形势下，时刻把维护群众利益作为各项工作的出发点和落脚点，逐步推动县域社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。一个客观、科学、可操作的县级政府公共服务评价体系能够较为真实地反映出县级政府公共服务的现状，为准确分析县级政府公共服务供给的结构问题提供数据支持，并为制定提高县级政府公共服务能力的对策奠定基础。

县级政府公共服务能力的评价是一个系统的工程，不但要合理界定目标群体，提高评价的准确性；而且要完善评价体系，做好数据统计整理工作，将指标投入到实际分析中；既要完善信息搜集系统、加强监察、配套奖惩机制以保证评价体系的有效运转；又要重视评价反馈，促进评估指标体系的推广应用。县级政府公共服务能力的评价又是一个历史动态的过程，由于不同历史时期其基本公共服务的范畴也在不断变化，其相互联系的各个层次的指标要形成有机联系，并随着环境的变化而变动。因此，县级政府公共服务能力评价体系的建立是一个从理论到实践逐步应用与完善的过程，也是随着历史条件变化不断修正和发展的过程。

[1] 张正岩.中国县级政府公共服务能力研究 [D].长春:吉林大学，2011:18-22.

[2] 江易华.县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证检测研究 [D].武汉:华中师范大学，2009:9-18.

[3] 陈振明，刘祺.公共服务绩效评价的指标体系建构与应用分析 [J].理论探讨，2009(5):130-135.

[4] 张钢，牛志江，贺珊.地方政府公共服务质量评价体系及其应用 [J].浙江大学学报:人文社会科学版，2008(6):31-40.

[5] 陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估 [M].北京:中国社会科学出版社，2007.

[6] 丁元竹.科学把握我国现阶段的基本公共服务均等化 [J].中国经贸导刊，2007(13):24-25.

[7] 刘志昌.基本公共服务均等化过程与逻辑:基于社会保障的研究 [D].武汉:华中师范大学，2009:16-28.

[8] 常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究 [J].中共天津市委党校学报，2007(2):66-71.

[9] 中国(海南)改革发展研究院.中国人类发展报告2007/08:惠及13亿人的基本公共服务 [M].北京:中国对外翻译出版社，2008.

Constructionofevaluationsystemofpublicservicecapabilityofcountygovernment

SONG Jie

(School of Humanities and Social Sciences, Henan Institute of Engineering, Zhengzhou 451191, China)

Improving the public service level of county government needs not only the transformation of its functions, but also a scientific and effective evaluation system of public service capability to measure it objectively.According to the requirements of Scientific Outlook on Development, the evaluation system of public service capability of county government is established, which combines objective indicators and subjective indicators, the content validity of the indicator system is tested through content validity ratio (CVR), and the weight of the indicator system is determined by applying expert survey method.To establish evaluation system of public service capability of government is a systematic and dynamic project, which needs constant revisement and development according to the changing historical conditions.

county government; public service capability; evaluation indicator; evaluation system; content validity ratio; validity test

2013-08-25

河南省政府决策研究招标课题(2013B084)。

基金项目: 宋 洁(1981-)，女，河南郑州人，讲师，博士，主要从事政策与组织理论等方面的研究。

* 本文已于2013-12-20 05∶22在中国知网优先数字出版。 网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20131220.0522.004.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.04.14

D 63

A

1674-0823(2014)04-0356-07

(责任编辑:吉海涛)