农村集体经济组织改革模式探析*——来自鲁东地区的案例调查

王志刚 樊林峰 丁 孟

一、引言

在城市化进程中所产生的“城中村”问题是我国城乡二元体制诱致的产物，国内学者在二元结构的基础上从不同角度对城中村问题进行了研究。比如：李培林从社会关系方面对“城中村”的概念进行了界定，认为都市里的“城中村”即像是古老历史的遗物，又像是快速城市化过程中的新生的活体①。王志刚、黄圣男和赵菲把农村集体资产管理体制改革作为突破口，强调村民是集体资产的最终所有者，集体资产要通过产权依法量化到村民②。

农村集体经济组织是20世纪50年代初农业合作化运动的产物。它是在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将各自所有的土地、较大型农具、耕畜等生产资料投入集体所有，由集体组织农民进行生产经营并进行按劳分配的经济组织。在村一级，既存在农村群众的自治组织村委会，也存在具有独立进行经济活动自主权的村级集体经济组织，两者虽然职权交叉但是并不存在行政上的隶属关系。农村集体经济组织中的集体资产分为经营性资产和非经营性资产两大类，农村所有的资产大体也分为两类：第一类是土地、森林、草原、滩涂、荒地、水面等法律法规所规定的属于集体所有的自然资源；第二类是农村集体经济组织所有的各种固定资产、流动资产、长期的投资以及无形资产和其他各类资产。第一类的自然资源属于非经营性资产；第二类资产属于经营性资产，也是本文的研究对象。提到农村集体资产自然就涉及到了产权，而产权是指经济所有制关系在法律上的表现形式。按照通常的划分方法，产权可以被细化为使用权、所有权、处置权、收益权、支配权、占有权等各种具体的权利。产权制度是在财产所有权的基础上，对各产权主体在财产占有、使用、收益和处分等各项功能上所形成的责、权、利相互关系的一种法律制度和习惯性规则安排③。农村集体经济组织在产权界定模糊的情况下，权力将在资源配置中起主要作用，导致强势权利主体对弱势权利主体权利的侵犯④。这样的集体经济组织缺乏效率，农民的利益得不到保护。

就集体经济组织改革模式而言，众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商，把它们适当组织起来，有助于改善市场地位，降低交易费用，规避经营风险，减少利益流失⑤。钱鼎炜、郑庆昌认为进行公司制股份化改革可以明晰产权，保护村民的合法权益，同时有利于扩大融资规模，实行民主科学化的监督，调动村民参与管理的积极性，进一步发展和壮大村集体经济⑥。此外，潘光辉、罗必良认为社区股份合作制所具有的产权封闭性、产权明晰、量化程度较高等特点有利于克服集体资产产权外部性强和产权不明的缺点，同时其产权分布相对均衡，有利于平衡各方利益⑦。

二、农村集体经济组织改革的一个案例

广文街道李家庄村，隶属于山东省潍坊市奎文区，总面积0.8平方公里，现有村民448户，总人口1560人。改革开放之前李家庄村土地贫瘠，生产力低下，农业收成差，农民生活艰苦。1990年底，随着整个经济大环境的好转和城市化进程的加快，李家庄村抢抓机遇，成立了潍坊六棉纺织厂，同时还利用广文街市场与南下河水产批发市场合并的时机，建立了南下河商贸有限公司，并不断做大做强，先后成立了润洁物业公司、东晨置业有限公司，这些公司成为村集体经济新的增长点，自此集体资产也在不断壮大。与此同时，如何实现集体资产的科学管理、保值增值、收益分配成为李家庄村民最为关心的问题。2009年李家庄村按照区委、区政府关于农村社区集体资产经营管理体制改革的意见和具体部署，正式启动了包括如下六个方面的集体经济组织改革：

一是宣传发动。专门成立了李家庄村集体资产经营管理体制改革领导小组，制定了改革《工作方案》与《实施细则》，入户发放了1500余份“明白纸”，以“户决制”投票表决的方式，在全村448户全部同意的前提下，于7月29日发布了第一号公告，公布了改革决定和审计评估基准日。

二是清产核资。聘请有合法资质的中介机构，严格按照清产核资操作规程，对帐内帐外现金、固定资产、债权债务、银行存款，以及其他资源性资产开展仔细的核实、审计、评估。截至2009年7月31日，经审计评估李家庄村经营性净资产共计8743.83万元，并通过村民代表大会表决确认，于11月18日发布第二号公告，把家底公示村民。

三是确认股东。坚持“两不增、两不减”和“一股制”的股权分配制度。以本村村民户籍、履行村民义务、享受村民福利等为基本依据，经过广泛讨论、反复酝酿，提交村民代表大会审议表决，一致通过了《李家庄村集体资产经营管理体制改革股东资格认定办法》和股东资格基准日。并于12月4日发布第三号公告第二榜，最终确认了1501名享有股东资格的人员名单，其中包括按照原村规定的村民第二代子女只享受股东权利不享受村民福利待遇的14人 （1997年后毕业的大中专学生），只享有经营性净资产 （不享有资源性资产）的股东45名。另外还有按照原村规定没有确认股东资格只享受福利的68人。

四是量化股份。在448户具有股东资格的村民中，以“户决制”实名投票的方式，全票通过了《李家庄村集体资产经营管理体制改革股份量化方案》。本次量化的经营性净资产为8743.83万元，共计1875股。其中，集体股为362股，集体股资本金1748.73万元，占可量化资产的20%；个人股资本金6994.95万元，共l501股，占可量化资产的80%，每股净资产为46633元；资源性资产 （土地）共计105748平方米，按配股形式共折1818股，每股约58.1672平方米。于12月7日以第四号公告的形式向全体股东予以公示。

五是制定章程，建立“三会”。依据奎农体改发（2009）5号文的规定，李家庄村结合实际，科学论证并经反复征求意见制定了《潍坊市奎文区李家股份经济合作社章程（草案）》。同时，经村党委提名，街道党工委批复，由原村两委、村经济委员会、党员和村民代表、村民主理财小组成员过渡成立了李家股份经济合作社董事会、监事会和股东代表大会“三会”组织机构。2009年12月11日召开了首届股东代表大会和首届董事会、监事会全体会议。同日，发布了第五号公告向全体股东公示“三会”组成人员名单和任职选举结果。

六是规范运营。2009年12月19日报请奎文区人民政府批准成立“潍坊市奎文区李家股份经济合作社”，撤销广文街道李家庄村行政建制。2010年，李家庄村经过“撤村设居”，撤销了村庄建制，成立了李家社区居委会。“村改居”之后，村委会原有的集体经济经营管理分配职能由股份经济合作社承担，村委会原有的公共服务职能由李家社区居委会承担。2011年9月27日潍坊市奎文区李家经济专业合作社实现了注册登记，注册登记了的经济专业合作社受法律保护，同时还将享受国家、省相关优惠扶持政策。

当前，我国农村集体经济组织改革的模式主要有合作制、公司制和社区股份合作制，这三种改革模式各有其优势和不足，改革的关键问题是要把握好这三种改革模式各自的特点并结合当地的具体情况进而选择恰当的集体经济组织改革模式。我们知道，合作制是以劳动结合也就是人与人的结合为特征的非营利性组织，因此即使合作社有盈利，也不是按股金的份额分配，而是用于公共事业或积累，或社员按交易额和贡献比例返还。合作制实行的是民主管理，对合作社重大事务的决策，采用一人一票制的平等表决权，股份的多少与投票权无关；合作制采取自愿参加的原则，社员有入社和退社的自由，社员退出时，可以领回自己的股金。而公司制是以资本结合为特征的营利性组织，公司制实行的是股份民主，股份额的多少决定投票权的大小，从而决定对公司的控制权。公司制一般不允许退股，但可以转让和流通。社区股份合作制介于合作制和公司制之间，是一种按股分红和按劳分配相结合的财产管理制度。它将集体资产折股量化到人，并在此基础上通过重新确定农民对集体财产的个人占有权、利益分配权、民主决策权和民主管理权，将原村集体经济组织改造成为股份合作社，实行企业财产所有权和经营权明确分开的企业法人财产制度和以企业所有权与经营权职能机构分离的企业经营管理制度。一般而言，在农业产业化和农业一体化程度较高、市场潜力大、政府引导扶持力度大的地区，可以考虑合作制，加大“农民+合作社+公司”这一产业化经营模式的发展力度，鼓励农民进行农产品的加工和销售，有利于增加农村居民的收入；而在那些比较富裕，经济较为发达的地区，因为股东比较多且资产的数额比较大，所以比较适合推行公司制，而且能够完全打破区域的封闭状态，促使人们积极参与市场竞争；在城市化进程中，已列入城市建设规范范围之内的农村可以考虑社区股份合作制，将集体经济的运营和公共管理逐步分离，社区的社会管理和公共服务由股份合作社转向社区委员会承担。

上述案例中的李家庄村选择了社区股份合作制这一改革模式的原因有两点：首先，由于李家庄村临近潍坊市市中心，而村中的土地在城市化的扩张中不断升值，村集体资产也迅速增加，这实际上为农村集体经济组织的发展提供了难得的机遇，可以采用公司制改革中资本结合的方式来明晰产权，这样一来也就可以合理而又充分地利用农村闲散资本，发挥了公司制的优点。其次，由于李家庄的经济基础并不牢固，农村居民缺乏市场意识，而且很多经济建设的方案要获得当地政府的支持，这些因素对完全采取公司制改革模式造成一定的障碍。而此时可以采取合作制中劳动结合的方式来利用农村地区闲散而没有组织的劳动力，充分发挥合作制的优点。正是出于对当地经济发展速度以及三种集体经济组织改革模式各自特点的把握，李家庄村才最终选择了社区股份合作制这一改革模式。这样一来，李家庄村的选择既考虑了当地的经济发展水平和村民的市场意识，又利用了闲散资金，最终提高了村民在市场中参与竞争的能力，实现了农村与大中城市的对接。

三、案例调查设计与绩效评价

为了评价农村集体经济组织改革的成效及存在的问题，本文专门对李家庄村的改革进行了实地调研。调查采用现场访谈、填写问卷的形式，得到有效问卷80份。

1.受访者的具体情况

表1 受访者的具体情况

从性别和年龄的分布看，样本具有较高的代表性。从受访者学历可以看出，接近一半的受访者仅接受了初等教育，中等教育层次的人员比例为48%，可以推断城中村居民的教育水平以初等教育和中等教育为主；本科学历的5名受访者因为保留“村籍”会为他们带来较丰厚的经济利益，所以在大学毕业后回到潍坊市就业。对于受访者就业现状需要说明的是，本文中所指的“有工作”或者“就业”是极为宽泛的概念，其中包括非正规就业。具体的统计数据如表1所示。

2.受访者对村集体经济组织改革的关注度

被调查的80人中，多数村民对本村的集体资产改制持支持态度并较为关注，占82%；73%的村民认为发展村集体经济非常有必要；76%的村民对村集体经济发展政策措施给予肯定；85%的人对本村集体经济组织改革后集体经济发展前景抱有比较乐观的态度 （见表2）。

表2 村集体经济组织改革关注情况

3.受访者对村集体经济组织改革的满意度

本村集体经济组织改革后，在集体经济的监督和管理、资产经营和资金使用、改制后对社会保障和福利水平满意度、目前的家庭生活水平状况等方面的问卷调查统计结果显示大多数村民较为满意 （见表3）。

表3 村集体经济组织改革满意情况

4.改革成效

李家庄村集体经济组织改革优先选择了股份合作制，保证了组织建设的稳定，克服了产权不明晰等弊端，在保障公平、效率的同时实现了资产增值。（1）最大限度地维护了农民利益。李家庄村实现了村民共享集体资产以及收益的增值，改革后该村居民持续增收，形成农民真正所有、人人按份享有的良好局面，保证了集体经济组织成员对集体资产的占有权、管理权、监督权和收益权，实现了集体资产由共同共有到按股共有的转变，既维护了农民的民主权利和经济利益，又有利于集体资产的保值增值。（2）强化了集体资产的管理。改革后该村成立了股东大会、董事会、监事会等机构，从而建立了更为科学、更为规范的法人治理结构，避免了集体资产被侵占、挪用、浪费，从体制源头上预防和杜绝了农村干部违法违纪行为。此外，通过清产核资，使农村集体经济组织的资产及债权、债务情况一目了然，百姓心底有了数，有利于实现农村集体经济组织的可持续发展。（3）保障了社会的和谐与稳定。改革明确界定了村集体经济组织成员资格，使农村集体经济组织成员有了稳定的生活来源，减少了农村闲散人员，初步解决了农民生活保障问题。改革从根本上改变了李家庄村由“两委”班子直接支配人、财、物的领导方式，理顺了农村各种关系，权衡了各方面的利益，有效地缓解了长期以来因土地征占、资产处置、收益分配等引发的干群矛盾。（4）转变了当地农民的观念。农村集体经济产权制度改革不仅是一场制度改革，更是一个不断解放农民思想的过程，该村村民在改革中开阔了视野，解放了思想，转变了观念，逐步提高了产业化经营的意识和能力，提高了应对市场变化的能力，逐渐成为懂市场、会管理、能经营的新型农民。

总之，李家庄村集体经济组织改革是较为成功的，达到了大多数村民的期盼和要求。李家庄村的改革实现了资源的优化配置，壮大了集体经济实力，实现了农村居民收入的增长，在保障农民权益、维护社会和谐等方面也发挥了积极的作用。当然，李家庄村集体经济组织改革同样也存在着部分股份经济合作社发展后劲不足、集体资产保值增值任务艰巨、缺乏懂经济、会经营、善理财的专门人才等问题，还有待进一步深化改革，提高管理水平。

四、结论与政策建议

李家庄村集体经济组织创新实践表明：（1）改革要坚持民主决策，尊重民众意愿。案例中的李家庄村在推行改革的具体进程当中，广泛听取各方面的意见和建议，最大限度地调动农民的积极性、主动性和创造性，充分尊重农民的想法，以此减轻改革的阻力。该村在组织实施改革的各个环节也都遵循公开、公平、公正的原则，从而使农村集体经济组织成员的合法权益得到保护。（2）因地制益，合理选择改革模式。农村集体经济组织改革的三种模式各有优势，合作制适用于专业化程度较高的地区，公司制适合经济发展水平较高的地区，社区股份合作制作为合作制和股份制之间的一种组织形式使用范围广，容易操作，也更容易为广大群众所接受，有利于组织建设过程中的稳定过渡，但不具备法人资格，因此政府需给予社区股份合作制法人资格。（3）理清产权关系，促进和谐稳定。在改革过程中，无论是采用哪种模式的改革，都要将集体资产的产权关系梳理清楚，明确村民对集体资产的所有权和决策权等各项权利，把村集体经济组织的资产合理地分配给村民。同时，通过合理地设置股权以解决因人口流动、变动而引发的分配不公等问题。

随着城市化进程的加快，在统筹城乡发展、加快城乡一体化建设的关键时期，调整产业结构，优化空间布局的任务十分艰巨。结合李家庄村的具体实践提出以下建议：首先，要进一步加强后续管理，巩固改革取得的成效。切实加强对新组织的指导，对新组织的实际运作情况、章程执行情况进行跟踪督查，进一步加强对股权流转、增人扩股等问题的深入研究。其次，要积极探讨集体经济组织改革后的资产保值增值问题，有效整合各村闲置资金，选择好的项目和地区进行投资，使大量的闲置资金发挥作用，确保集体资产的保值增值，保障农民股东的稳定分红。第三，要进一步加强对新建组织的管理人员的培训，提升管理人员的法律意识和经营水平；通过引进职业经理人和相关专业人才，为农村集体经济组织的发展增添后劲，把集体资产做大做强。

注释：

① 李培林：《巨变：村落的终结——都市里的村庄研究》，《中国社会科学》2002年第1期。

② 王志刚、黄圣男、赵菲：《“城中村”集体资产经营管理体制改革探索——以山东省潍坊市奎文区大虞街道为例》，《郑州航空工业管理学院学报》 （社会科学版）2010年第10期。

③ 庄恩岳：《再论现代企业制度与审计监督》，《审计与经济研究》1999年第1期。

④ 梁东黎：《对我国农村土地制度的理论考察：条款制度转变为实际制度的规律》，《江海学刊》2007年第3期。

⑤ 陈林：《合作的性质：合作制与股份制、集体制》，《马克思主义与现实》2009年第2期。

⑥ 钱鼎炜、郑庆昌：《“城中村”集体经济改革路在何方》，《开放潮》2003年第8期。

⑦ 潘光辉、罗必良：《社区型股份合作制中的委托代理问题》，《中国农村经济》1998年第3期。