论公众共用物的可持续供给*

蔡守秋

以往学界对公众共用物①的研究，主要集中在如何防治公众共用物悲剧、如何通过公众共用物的国有化或私有化将其转化为私有物或专用物以提高其利用效率和经济价值方面，较少集中、深入研究如何增加公众共用物的数量和质量、促进和保障公众共用物的可持续供给等问题。本文出于对当代中国日前严重的两种公众共用物悲剧的担忧和警觉，重点研究如何通过深化改革促进和保障公众共用物的可持续供给问题，以期抛砖引玉，引起学界同仁的关注和深入研究。

一、公众共用物的类型化

《法国民法典》第714条指出： “有一些不属于任何人而为一切人共同使用的物。警察法律规定享用它们的方式。” 这些 “不属于任何人而为一切人共同使用的物”， 《法国民法典》没有用一个专门法律术语表示，笔者将其称为 “公众共用物”。本文所称公众共用物 （commons），是指不特定多数人 （即公众）可以非排他性使用的东西或物品。用普通老百姓熟悉易懂的话来说， “公众共用物”就是每一个老百姓不经其他人 （包括政府、组织、单位和个人）批准、同意，也不需要额外花钱 （即向他人交付专门使用费），而可以自由地、直接地、非排他性使用的东西或物品，例如公众可以非排他性使用的语言、文字、思想、音乐、艺术、信息、工艺技术、日月星辰、全球公物 （包括公海、南极等）、风电雨露、大气云霞、江河湖海、高山峻岭、森林草原、道路街道、广场公园等公众游览场所。

从现行法律和法学上讲，公共利益 （包括公共设施）被普遍认为是一个不确定性的概念，而本文所研究的公众共用物却是一个具有明确内容和主体的概念。本文主要从法学角度、环境资源生态保护角度研究公众共用物，或者说本文研究的公众共用物，主要是指公众共用的环境要素、自然资源和生态系统。公众共用物 （commons）一直是早期或传统法律上的一个重要法律术语或法律概念，而环境、资源和生态则主要是近现代法律的一个新的法律术语或法律概念，环境资源生态保护工作和环境资源生态法律中的环境、自然资源和生态系统，如公众共用地 （地面、地域）、公众共用水 （水面、水域）、公众共用气 （大气、天空）以及公众共用的道路、街道、广场、公园、景观等城乡环境要素（包括由自然因素组成的天然环境和对自然因素经过人力改造的人为环境）主要属于公众共用物。宫本宪一教授认为， “环境是人类生存、生活的基本条件，是人类的共同财产。……环境是公共物品”②；“环境既具有共同性，又具有非排他性。”③美国J·L·萨克斯教授在 《环境保护——市民的法律战略》一文中将环境定义为公众共用物 （commons，但在中文中经常将其译为公共物品），认为环境公众共用物理论建立在如下相关原则的基础上： “第一，由于像大气及水这种一定的利益对全体市民来说是至关重要的，所以将其视为私有权的对象是不明智的。第二，与其说大气及水是每个企业的私有财产，不如说更多的是大自然的恩惠，因此，不论个人的经济地位如何，所有的市民都应该对其进行自由的使用。”④2011年12月20日，李克强在第7次全国环境保护大会上指出， “基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是一种公共产品”⑤。习近平更强调， “良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”⑥

从公众共用物的形成看，可以分为天然的、人为的和天然人为交叉的公众共用物。天然公众共用物是指基本或主要由大自然形成的公众共用物，如日月星辰、江河湖海、森林草原、飞鸟走兽等。人为公众共用物是指基本或主要由人力形成的公众共用物，如语言、文字、道路 （桥梁）、街道 （集市市场）、公园等。天然人为交叉的公众共用物，是指按照某些持严格分类观的人而言，无法纳入前两种类型的公众共用物；这些公众共用物大都是历史形成的公众共用物，它们既是人为的、历史的，又是自然的，或者说它们既可以被视天然公众共用物，又可以被视为人为自然物，如在公众心目中或地方传统中，被认为是公众共用物的历史人文遗迹等。其实，大多数公众共用物，都是天然和人为因素共同作用的结果，纯天然或纯人为的公众共用物较少。

从公众共用物的时间状态或时间属性看，可以分为老的 （传统上的）、新的、将来的 （计划中的）公众共用物。老的 （传统上的）公众共用物是指按照传统、风俗和习惯被认为是公众共用的物 （如自由而免费使用的道路、桥梁、广场、江河湖海等），公众可以自由进入该物范围或自由直接使用该物的某些成分或功能，这些行为在传统上或习惯上被认为是正当的、合法的、合理的。新的公众共用物是指根据新制定的法律、政策或经政府批准认可，被确定为公众共用的物，如政府宣布将某条道路、某个公园作为公众共用物，而这些道路、公园，原来是必须经过批准或收费才能使用的专用物。将来的（计划中的）公众共用物，是指目前虽然还没有成为公众共用物，或者目前虽然是政府专用物或私有物，但是根据政府规划和发展需要，将成为或将转变为公众共用的物。

从公众共用物的物质结构看，可以分为整体性的、部分性的、功能性的公众共用物。整体性的公众共用物，是指整个物即该物作为一个整体都属于公众共用物，例如某个城市广场、某条道路整体，公众都可以自由进入、免费使用。部分性的公众共用物，是指某物从主要成分或主体上讲属于专用物或私有物，但是该物的某个部分，公众可以自由进入，直接、免费使用。例如，某片山地、林区和草地已经被确定或被认为是私有物或专用物，但其中的道路或通道公众可以自由进入或穿越。功能性的公众共用物，是指某物从其主要功能上讲属于专用物或私有物，但是该物的某种功能，公众可以自由、直接、免费使用。例如，某片森林、林区已经被确定或被认为是私有物或专用物，但该森林、林区的调节气候、涵养水源、保持水土等生态环境功能，却仍然属于公众共用物的范围。

从公众共用物的法律性质看，可以分为法律明确规定为公众共用物、法律没有明确规定为物权客体的东西、法律明确规定或政府承认的空地 （无主地、蛮荒地）、已经放弃或实际上已经放弃其物权的东西。法律明确规定公众享有非排他性使用权的公众共用物，是指国家法律明确规定 （有的还经过登记、备案和公示）属于公众共用的东西、或者法律明确规定公众对其享有非排他性使用权的东西，例如一些国家的法律已经明确规定大气、广场、道路等属于公众共用物，有些国家的法律已经明确规定公众对海域、水流、原野、道路等享有非排他性使用权或无害通过权。 《法国民法典》第538条规定： “由国家负责管理的道路、公路与街道，可航运或可漂流的江河、海岸、海滩、港口与小港口、停靠抛锚地，广而言之，不得具有私有财产权性质的法国领土之任何部分，均视为公产不可不分割之部分。”上述第538条公产中直接供公众自由、免费、非排他性使用的那部分基本上属于笔者所说的公众共用物的范围。我国 《土地利用现状分类标准》 （GB/T21010—2007） （2007年 8月10日中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会联合发布），将 “公园与绿地”（指城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地）规定为“公共管理与公共服务用地”。法律没有明确规定为物权客体的东西，指国家法律没有明确规定 （登记和公示）为私有 （包括个人、单位、团体和政府组织）物的其他物品，人们根据传统、习惯和常规将其当作公众共用物，如野草野花、野生动物、野生昆虫等。法律明确规定或政府承认的空地 （无主地、蛮荒地），指法律或具有实际效力的规范性文件明确规定 （有的还经过公示）为没有人使用的空闲 （荒地、无用地、未用地）的地面，此时人们通常将其视为实际上的公众共用物，如荒山、荒地、荒野、荒滩等。例如，我国 《土地利用现状分类标准》（GB/T21010—2007）将 “空闲地”规定为城镇、村庄、工矿内部尚未利用的土地。已经放弃或实际上已经放弃其物权的东西，指该东西虽然曾经是或被规定为物权的客体，但由于各种原因已经无人对其行使物权 （包括所有权、用益物权等），即实际上对该物已经无人声称对其享有物权、行使物权和保留物权，并无人愿意对其履行物权主体的法律义务和法律责任，而公众事实上已经将其作为公众共用物对待的东西。如我国 《土地利用现状分类标准》 （GB/T21010—2007） 中规定的 “冰川及永久积雪” （指表层被冰雪常年覆盖的土地）。

从公众共用物所在的位置看，可以分为地球外公众共用物 （宇宙公物）、全球公众共用物 （全球公物）、区域性公众共用物、国家公众共用物 （国家公物）、地方性公众共用物。国际法特别是国际环境法主要研究全球公物；国内法特别是国内环境资源法主要研究国家公物。一个国家的公众共用物又可以分为：某个省级 （自治区、直辖市）行政区、市级行政区、县级行政区、乡镇级行政区的公众共用物。从国内外的实践看，城镇和村庄的公众共用物的保护、改善、供给、使用和管理等问题，已经成为政府和社会关注的重点，也是学界研究和法制建设的重点。

二、公众共用物问题已经成为制约人的全面发展和经济社会发展的重大瓶颈

公众共用物作为人民生活和社会经济发展的必需品，目前出现了各种问题，包括但不限于：公众共用物开发利用经济效率低、效益少；公众共用物开发利用不当和过度，使公众共用物受到污染和破坏、质量退化；公众共用物被不当转化为私有物或专用物，导致数量减少、供应不足甚至稀缺，满足不了需要等等。本文所称公众共用物悲剧 （tragedy ofthecommons），是指人们对公众共用物的开发、利用和管理不当，使公众共用物的质量严重退化和数量急剧减少，造成人身、财产、生态损害或阻碍经济社会文化发展，并导致个人或单位的私有利益（或专有利益）与公众的共同利益发生尖锐冲突的情况。公众共用物悲剧包括第一种公众共用物悲剧和第二种公众共用物悲剧。目前，我国的环境生态质量不仅未见明显好转，在某些方面还有日趋恶化的趋势，公众共用物量少、质差等问题已经成为制约我国经济社会发展的重大瓶颈，如何为人民提供优质量足的公众共用物已经提上了政府和法制保障的议程。

第一种公众共用物悲剧，是指公众共用物因人为污染、破坏或其他原因，而导致公众共用物质量严重退化所引起的悲剧，它包括环境污染、资源损坏、生态破坏等环境资源生态问题。当此种悲剧发生时，公众赖以生存发展的环境和自然资源的质量退化，公众共用的空气、水和土地质量达不到卫生标准，甚至呼吸不上新鲜的空气、喝不上清洁的水、吃不上无污染的食品。我国第一类公众共用物悲剧相当严重，主要表现是：全国水土流失面积达356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%，全国因水土流失每年流失土壤50亿吨；全国荒漠化土地为263.62万平方公里，占国土面积的27%；沙化土地面积为173.97万平方公里，占国土面积的18%；全国天然草原面积约占国土面积的41%，但有90%的天然草原出现不同程度的退化。目前，中国每日耗水量世界第一，能源消费量世界第二，污水、二氧化碳、二氧化硫和氟氯烃的排放总量均居世界第一位，酸雨面积已占中国大陆面积的1/3。我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期，已经成为污染物排放量最多、水土流失最严重、荒漠化程度最高的国家之一，水污染、大气污染、土地污染、海洋污染、固体废物污染、噪声污染、放射性污染、化学品污染等各种环境污染均居全球前列。

第二种公众共用物悲剧，是指公众共用物因人为排他性占有、利用或其他原因，而导致公众共用物数量急剧减少所引起的悲剧。当此种悲剧发生时，公众走出家门或单位大门，发现到处是围墙、栏栅、铁丝网、濠沟、哨所、关卡、收费站、禁止通行牌等，公众很难享用足够数量的或必需的公众共用物，严重时甚至发生道路拥挤、交通堵塞、很难找到自由活动的免费场所。目前我国第二种公众共用物悲剧也相当严重，例如公众自由通行的道路不畅、自由活动的场所狭窄、自由游览的景观稀缺、自由游泳钓鱼的江河湖海稀少、自由亲近大自然的地域 （包括江滨、海滩、林地、草地、湿地和其他原野）不足、公众共用的自然资源 （包括水、森林、草原、矿产等）总量和人均量低于世界平均水平，等等。总之，生态空间被严重挤压，公众共用物地被严重侵占，不少地方已拉响公众共用物数量紧缺的警报，美丽中国所需的公众共用物红线正面临被突破的危机。这种悲剧具体体现在如下几个方面： （1）公众共用地数量锐减。中国现在有许多设有围墙、哨卡、铁丝网的道路、政府大院、公园、风景名胜区、矿山、厂区、校区和住宅区及形形色色的特别区 （如经济开发区等），而以往它们大都是不特定多数人非排他性使用的地域、空间。例如，在中国高速公路的总里程达到世界第二的同时，也造成了 “世界上70%的收费公路在中国大陆”的新闻。原本是公众可以免费共同使用的公路，在中国却变成了公众需要交费或需要经过批准才能自由行驶的 “设有哨卡”的专用通道。⑦（2）公众共用森林数量锐减。据有关资料披露，近几年通过确权和集体林权制度改革，我国90%以上的公益林已经被确定为排他性物权 （包括林地所有权、林木所有权、林地使用权、林地承包经营权等）调整的林地；也就是说，我国已有8556万公顷公益林 （约占我国国土面积的9%）转变为排他性物权（即私权）调整的林地。我国具有生态效益 （即公众共用物功能）的林地共有45.6亿亩，目前已有占国土总面积29.17%的具有生态效益的林地 （42亿亩）被确定为排他性物权的控制对象，其中依法登记并核发林权证的有36.1亿亩，约占国土总面积的25.07%。⑧（3）公众公用草原和湿地面积锐减。据《2010年全国草原监测报告》，在2003年至2010年间，我国实施草原围栏5472.3万公顷，约占整个国土面积的5.7%。上述 “圈草”运动的结果，使我国广阔的草原上触目皆是铁丝网。从上世纪50年代以来，我国湿地开垦面积达1000万公顷，全国沿海滩涂面积已减少过半，现存自然或半自然湿地仅占国土面积的3.77% （约36.19万平方公里），远低于世界6%的平均水平，且面积下降的趋势仍未得到有效遏制。而从1990年至2008年，我国围填海总面积增至13380平方公里，平均每年新增285平方公里。⑨湿地减少过半即意味着公众共用地减少过半，即占我国国土面积960万平方公里的3.77%的公众共用物消失了。 （4）公众共用 （或自由游览、休闲、锻炼）的广场、公园、风景名胜景区、河岸、湖畔、海滩、山林、原野的面积和数量越来越少 （小），许多传统上公众可以自由、免费进入的区域都成了某个组织、单位甚至企业的 “物权”客体，或经过收费和批准才能进入的保护区 （包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质保护区、湿地公园、城市公园）、保护地或 “特殊区”。例如，根据1984年4月17日 《中国环境报》报道，截至1983年10月底，我国经各级人民政府和有关部门批准的自然保护区只有262个，总面积约15.6万平方公里，仅占国土总面积的1.62%；但是，到2011年底，全国已设立各类自然保护区2640个，占国土面积的14.9%，已经超过世界平均12%的水平⑩。到2011年，各级林业主管部门批建和管理的森林公园总数已达2583处，森林风景资源保护总面积达1677万公顷，约占国土面积的1.7%；而在1983年，我国还只有一个国家森林公园即1982年建立的张家界国家森林公园。

三、公众共用物供给和服务的指导思想和原则

公众共用物供给的指导思想和原则，也是全面深化公众共用物治理 （governance）机制 （包括管理体制）改革的指导思想和原则。公众共用物的供给和服务应该遵循如下指导思想：公众 （主要是自然人）都有享用公众共用物 （公众共用物服务）的权利，保障公众享有适宜质量和数量的公众共用物是政府的职责，坚持 “以人为本，以自然为根，以人与自然和谐为魂”的基本理念，按照 “保障基本供给，坚持公益服务，不断提高公众生活质量”和“政府主导，城乡统筹，改革创新，良法善治”的基本要求，通过综合运用三种调整机制、统筹兼顾、整体推进、制度创新、法治保障，建立健全安全、均等、利民、便民、可持续的公众共用物供给和服务体系，促进政治进步、经济增长、社会繁荣、文化发展和生态改善。为此，在公众共用物供给方面，应该坚持如下基本原则：

1.政府主导公众共用物供给的原则

政府是公众共用物供给的主要责任人，政府应该在保障公众共用物供给方面发挥主导作用。政府作为公众共用物主要责任人的主要职责包括：制定并实施公众共用物的政策 （包括公众共用物的方针、策略、规划、计划、行动方案等）和法规 （包括法律制度、法律措施和标准）；组织和引导公众共用物的建设、生产和采购，搞好公众共用物的供给和服务；依法对公众共用物的生产、供给和服务进行监督管理。

2.公众共用物供给的均等、可持续原则

公众共用物的供给应该力求做到均等、可持续。所谓均等，就是向所有公众都供给公众共用物；就是公众不分民族、男女、老少、贫富、城乡都能享用公众共用物。公众共用物不同于私人物品，如果公众共用物的供给不能做到均等，普惠于民，公众共用物就很容易演变为私有物或少数特权人物的专用物。只有实现公众共用物享用的均等化、普惠化，才是真正的公众共用物供给和服务。所谓可持续，就是使公众共用物的供给经常化、常态化、制度化、习惯化、永续化，应该使公众在其整个人生全过程都能享用公众共用物的好处。

3.公众共用物供给和服务的利民、便民原则

公众共用物的供给应该以有利于公众、方便公众为原则。利民就是强调公众共用物的供给和服务应该对人民有利，凡是属于公众利益、福利范围的公众共用物就应该尽量满足公众的需求。便民就是方便公众获得或享用公众共用物，尽量精简公众获得或享用公众共用物的手续、程序，降低公众获得或享用公众共用物的成本或代价，取消和消除一切阻碍公众享用公众共用物的不必要的障碍和管理费用。政府对公众共用物的供给就是公众共用物的服务，服务就应该利民便民，不能将公众共用物的供给转变为公众共用物的贸易和买卖，不能将公众共用物的供给作为谋取私利 （包括个人利益、地方利益、团体利益和政府部门利益）的方式和手段。

4.统筹兼顾公众共用物的数量和质量原则

对公众共用物的供给必须统筹兼顾其质量和数量，既要供给适当数量的公众共用物，也要供给适宜质量的公众共用物，应当力求数量和质量的统一和协调，保障质好量足的公众共用物供给。如果公众共用物的质量不符合标准，或者有害公众健康，既使公众共用物的数量不受限制或敞开供给，但这样的公众共用物数量越多对公众越有害。如果公众共用物的数量少，既使质量很好，也不能满足公众的需求，甚至引起公众的争斗或纠纷。

5.公众参与公众共用物供给的监督和管理原则

享用公众共用物的主体是公众，公众既是公众共用物供给和服务的对象，也是衡量公众共用物的供给和服务好坏的评价者，还是促进、维护公众共用物可持续供给的监督者。公众对公众共用物享有非排他性使用权，而为了保障公众共用物使用权的实现，就必须让公众参与公众共用物供给的监督和管理。公众有权参与公众共用物供给的全过程，有权监督公众共用物的供给和服务，当发现侵犯公众共用物的违法行为时有权依法提起公益诉讼。只有坚持公众参与的原则，才能保障公众共用物的有效供给、公平供给和可持续供给。

6.综合运用三种调整机制推动和保障公众共用物可持续供给原则

要保障公众共用物的有效、公平、可持续供给，必须综合运用三种调整机制和多种手段，既要发挥政府的主导作用，又要发挥市场机制的作用，还要发挥各种社会力量即公众的作用。政府始终是公众共用物的主要供给人、主要责任人，要充分发挥政府这只看得见的手的作用，但政府不一定包揽一切公众公用物的生产和服务，可以采取各种方式（如招标、特许、协议、承包、政府采购、将商品生产和公众共用物生产结合起来等方式）调动企业生产公众共用物和从事公众共用物管理的积极性。可以采取各种方式鼓励企业和社会团体向公众和国家捐献公众共用物、提供公众共用物的服务和从事公众共用物的管理。市场和作为市场主体的企业应该为生产甚至提供公众共用物多作贡献，应该重视和发挥市场这只看不见的手的作用。公众应该积极参与公众共用物供给的监督管理工作，发挥监督作用。应该将建设、提供公众共用物与促进政治进步、经济增长、社会繁荣、文化发展和生态改善紧密结合起来，实现政府、企业和公众的三赢和多赢。

四、公众共用物供给和服务的标准

本文所称的公众共用物标准，是指在一定时期内为实现既定目标，由有关国家机关或社会管理组织依法制定的有关公众共用物种类、数量、质量，以及调整公众共用物供给、服务和管理方面的技术规范，它包括各种标准、指标、规程和其它技术要求。由于公众共用物的类型繁多、关系复杂，公众共用物标准不是指某个或某项标准，而是指整个公众共用物的标准体系。所谓公众共用物的标准体系，是指全部公众共用物标准按其作用的范围、相互关系、不同类别组合而形成的具有层次结构、相互协调补充、密切配合的有机联系的统一整体。公众共用物标准体系是公众共用物保护、利用、治理、供给的重要技术支持和保证，是政府和有关公众共用物行政主管部门制定各种公众共用物规划（计划）、进行公众共用物管理和依法行政所遵循的技术基础和准则，是促进生态空间结构调整、城乡空间结构调整、产业结构调整和技术进步的有效手段，是公众共用物治理由定性进入定量、更加科学合理的显示，是公众共用物良法善治体系中一个特殊的、重要的组成部分。从法律和政策的可实施性、可操作性出发，要有效解决公众共用物供给和服务问题，必须首先解决供给何种公众共用物、多少数量的公众共用物、什么质量的公众共用物等问题，即必须明确公众共用物的标准。

在我国现行的标准体系中，没有设立单列的、专门的公众共用物供给标准，更没有形成系统的公众共用物标准体系。但是，在我国现行的63类标准体系中， 环保标准 （HJ）、 土地管理 （TD）、 林业标准 （LY）、 海洋标准 （HY）、 水利标准 （SL）、 地质矿产 （DZ）、农业标准 （NY）、 卫生标准 （WS）、公共安全 （GA）、 城建标准 （CJ）、 旅游标准（LB）、交通标准 （JT）和地方标准 （DB）等标准，已经不同程度地涉及公众共用物标准方面的内容。

从当代中国有关公众共用物的良法善治的迫切性和实用性角度看，应该重点制定城镇公众共用物的供给标准，解决城市公众共用物的有效供给问题，有计划有步骤地建立健全城市公众共用物的标准体系 （包括公众共用物的质量标准，生态产品的生态健康标准，公众共用物的数量标准或指标，公众共用物的保护、治理与恢复标准，公众共用物的监测与评价标准等），全面解决城市公众共用物的有效保护、利用、治理、供给、监测、评价和管理等问题。

1.城镇公众共用物标准的框架

基于公众共用物的供给和服务，可以根据城镇的规模和经济社会文化发展情况，规定反映城镇公众共用物的种类、结构、质量、数量和反映公众共用物供给服务状况的标准和指标，包括城镇环境质量标准、城镇生态健康标准、城镇容貌标准、城镇空间结构标准、城镇公众共用物数量指标、城镇公众共用物供给和服务水平评价指标等。例如，可以规定城镇公众共用地与本城镇总土地面积的比例，各种公众共用自然资源与本城镇相应自然资源总量的比例、各种公众共用生态产品与相应生态产品总量的比例、生态红线区域占城镇总面积的比例，公众共用物投资占财政收入的百分比、公众共用物建设工作占党政实绩考核的百分比、政府采购公众共用物占总采购物品的百分比，公众对生态产品或公众共用物质量的满意度、公众共用物信息公开率，等等。

2.大气公众共用物标准

首先应该制定大气质量标准，规定大气中的各种污染物质数量、颗粒物数量、恶臭物质数量、细菌数量、放射性物质数量和噪声声级，以及酸碱度、温度、湿度、能见度、通风度等指标。可以沿用现行的 《环境空气质量标准》（GB3095—2012）（环境保护部2012年2月29日发布）、 《环境空气质量指数 （AQI） 技术规定 （试行）》 （HJ633—2012）（环境保护部2012年2月29日发布）和 《声环境质量标准》（GB3096—2008）（环境保护部2008年8月19日发布）等大气环境和声环境质量标准，或在这些标准的基础上根据公众共用物的特点进一步改进完善。可以依据大气环境质量标准和环境噪声标准，进一步制定大气污染物排放标准（包括浓度和总量控制标准）、大气环境质量和污染物的监测和评估标准等相关标准。例如， 《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》 （中共中央、国务院2014年3月印发）要求，在2012年地级以上城市空气质量达到国家标准的比例是40.9%，到2020年地级以上城市空气质量达到国家标准的比例是60.0%。

3.江河湖泊海洋等水域以及河岸、湖畔、海滨等公众共用物标准

城市邻接或包含的江河湖泊海洋等水域，以及河岸、湖畔、海滨等，传统上大都属于公众共用物。因此，应该制定地面水 （包括江河湖泊等水体）和海洋环境质量标准和生态健康标准，规定水体中的各种污染物质量、细菌量、放射性量和氧含量 （包括溶解氧和化学需氧量），以及酸碱度、温度、能见度、富营养化程度和水生物多样性等指标。可以沿用现行的 《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）、 《海水水质标准》 （GB3097—1997）、《地下水质量标》（GB/T14848—93）等水和海洋环境质量标准，或在这些标准的基础上根据公众共用物的特点进一步改进完善。例如，规定向公众敞开的江河湖泊海洋面积占江河湖泊海洋总面积的比例，规定天然游泳场所占相应天然海 （江、河、湖泊、水库）水面积的比率，规定临海 （江、河、湖泊、水库等）城镇的道路通海 （江、河、湖泊、水库等）率，以及公众自由进入或亲近海 （江、河、湖泊、水库等）的比率。还可以依据水和海洋环境质量标准，进一步制定水和海洋污染物排放标准（包括浓度和总量控制标准）、水和海洋环境质量和污染物的监测和评估标准等相关标准。

4.森林、草原、湿地、山地、沙漠等原野和蛮荒地的公众共用物标准

城市邻接或包含的森林、草原、湿地、山地（山麓）、沙漠等原野和蛮荒地，传统上大都属于公众共用物。为了维护城市公众自由进入和享用这些公众共用物的权利或传统习惯，城市政府应该合理划定生态保护红线，保持和扩大城市生态空间，维护和改善供公众共用的森林、草地、湿地、山地、沙漠等公众共用原野和蛮荒地。应该制定森林、草原、湿地、山地、沙漠等原野的环境质量标准和生态健康标准，分别规定森林、草原、湿地、山地、沙漠等土地或生态系统中的各种污染物量、细菌量、放射性量、清洁度和生物多样性指标。可以沿用现行的 《土地利用现状分类标准》（GB/T21010—2007）、《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）（国家环境保护局1995年7月13日发布）、 《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南 （试行）》（环境保护部2014年1月印发）、 《LY/T1812—2009林地分类》、 《LY/T1556—2000公益林与商品林分类技术指标》、 《生态公益林建设 规划设计通则》（GB/T18337.2—2001）、《生态公益林建设 导则》（GB/T18337.1—2001）、《生态公益林建设 技术规程》 （GB/T18337.3—2001）、 《生态公益林建设 检查验收规程》 （GB/T18337.4—2008）、 《水土综合治理技术规范 荒地治理技术》（GB/T16453.2—2008）等森林、草地、湖泊、湿地、山地、沙漠标准，或在这些标准的基础上根据公众共用物的特点进一步改进完善。例如，规定生态公益林、生态公益草地占城镇森林草地总面积的比例，规定城镇的道路通林 （森林、草原、湿地、山地、沙漠等）率或公众自由进入或亲近森林 （草原、湿地、山地、沙漠等）面积占相应总面积的百分比，以及林草覆盖率、污染土壤修复率、农业面源污染防治率、生态恢复治理率、禁止开发区比例、受保护地占国土面积比例等。

5.道路公众共用物标准

街道、道路 （公路、人行道）等各种道路，以及火车候车室、候船室、机场候机室、长途汽车站候车室等公共交通等候地，传统上和实际上大都属于公众共用物。目前我国存在的城市交通拥挤、交通噪声和尾气污染、雾霾加剧等问题，大都与道路这种公众共用物数量少面积窄质量差有关。各种道路的数量、面积和质量，是衡量公众共用物水平和城市发达程度的重要指标。为了便利公众自由出游、交通和交往，应该制定城市道路公众共用物标准，规定城市道路畅通率、人均道路面积、道路面积占城市总面积的比例等指标。可以沿用现行的《公路工程技术标准》（JTGB01—2003）、 《中华人民共和国国家标准公共交通等候室卫生标准》（GB 9672—1996）、 《公共场所卫生标准》 （GB9663—9673、GB16153—1996）等标准，或在这些标准的基础上根据公众共用物的特点进一步改进完善。

6.对公众免费开放的自然保护区域、风景名胜区（名胜古迹）域、地质公园区域、森林公园区域、湿地公园区域、城镇公园、博物馆、图书馆等公众共用物标准

《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》 （2014年）强调， “加强国家重大文化和自然遗产产地、国家考古遗址公园、全国重点文物保护单位、历史文化名城名镇名村保护设施建设，加强城市重要历史建筑和历史文化街区保护，推进非物质文化遗产保护利用设施建设”； “建设城市公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等文化设施，每个社区配套建设文化活动设施”； “公共设施免费开放：逐步免费开放公共图书馆、文化馆 （站）、博物馆、美术馆、纪念馆、科技馆、青少年宫和公益性城市公园”。可以在现有的 《城市园林绿化评价标准》、《LY/T1754—008国家湿地公园评估标准》、《LT/T 1755—2008国家湿地公园建设规范》、《LY/T1764—2008自然保护区功能区划技术规程》、《LY/T1813—2009自然保护区自然生态质量评价技术规程》、《中华人民共和国国家标准图书馆、博物馆、美术馆、展览馆卫生标准》（GB9669─1996）等相关标准的基础上，根据公众共用物的特点和法律改进完善对公众免费开放的自然保护区域、风景名胜区 （名胜古迹）域、地质公园区域、森林公园区域、湿地公园区域、城镇公园、博物馆、图书馆等标准；可以进一步制定上述公众共用物的监测和评估标准。

7.广场、街巷空地、集市市场等各种社交、休闲、体育锻炼等公共场所标准

《国家新型城镇化规划 （2014—2020年）》（2014年）强调，要 “建设城市体育场 （馆）和群众性户外体育健身场地，每个社区有便捷实用的体育健身设施”， “建设城市生态休闲公园、文化休闲街区、休闲步道、城郊休憩带”等公众休闲设施。可以在《游泳场所卫生标准》 （GB9667—1996）、 《公共场所 卫 生 标 准 》 （GB9663—9673、 GB16153—1996）（如天然游泳场所）的基础上，根据公众共用物的特点进一步改进完善广场、街巷空地、集市市场等各种社交、休闲、体育锻炼等公共场所标准；可以进一步制定上述公众共用物的监测和评估标准。例如，规定广场、街巷空地、集市市场等各种社交、休闲、体育锻炼公共场所占城镇总面积的百分比，规定城镇居民人均占有广场、街巷空地、集市市场等各种社交、休闲、体育锻炼等公共场所的面积。

8.较大型的开发区、政府办公区、矿区、厂区、校区、疗养区、居民小区的功能性公众共用物标准

目前我国城镇大都建有开发区、政府办公区、矿区、厂区、校区、疗养区、居民小区等各种 “圈起来”的区域，这些 “圈起来”区域大都属于某特定政府机构、组织、企业事业单位甚至个人占有或专用，或者说它们大都属于排他性物权的客体。但是，这些 “圈起来”的区域占城镇的总面积较大，并且往往建有围墙、围栏、铁丝网、壕沟、哨所、门岗、界桩等隔离设施或标志，往往将城镇区域分割开来、隔离起来，给公众享用公众共用物造成很大的不便，并且存在导致城市交通拥堵、污染加剧、浪费公众共用资源等弊端。因此，有必要规定开发区、政府办公区、矿区、厂区、校区、疗养区、居民小区的方便公众享用公众共用物的指标、对公众的敞开率、公众无害通过的道路和面积的指标等。各种包含公众共用功能的公私开发区、大院宅院，不应用高墙、围栏锁住 “春色”、阻断气流生物流，而应该尽量采用界碑、透明透风透光的栅栏来划界。《中华人民共和国城市容貌标准》（GB50449—2008）（中华人民共和国住房和城乡建设部于2008年10月15日发布，自2009年5月1日施行）之所以规定， “临街商店门面应美观，宜采用透视的防护设施，并与周边环境相协调”； “城市道路两侧的用地分界宜采用透景围墙、绿篱、栅栏等形式，绿篱、栅栏的高度不宜超过1.6m”，其中就有向公众敞开公众共用功能的意义。

9.城镇公共照明设施、城镇公共标识、城市雕塑、花坛（喷泉）绿地、古树名木和其他小型景点等公众共用物标准

城镇公共照明设施又称城市照明设施，根据《中华人民共和国城市容貌标准》（GB50449—2008）的规定，城市照明 （urbanlighting）是城市功能照明和景观照明的总称，主要指城市范围内的道路、街巷、住宅区、桥梁、隧道、广场、公共绿地和建筑物等处的功能照明、景观照明。西方经济学家通过 “灯塔经济学”形象地将公众共用物定义为 “一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到”的物品，灯塔就是典型的公共物品，无论谁建造了灯塔，任何人都可以免费地使用。上述城镇公共标识， 根据 《城市容貌标准》（GB50449—2008）， 城市标识是指招牌、路名牌、指路牌、门牌及交通标志牌等视觉识别标志。我国城镇规划标准也将公共照明设施、城镇公共标识、城市雕塑、花坛 （喷泉）绿地、古树名木和其他小型景点等作为公共设施，但是在这些公共设施中，既有免费的公众共用设施，也有付费、专用的公共设施。可以根据城镇的传统、习惯和经济社会文化结构，对城镇公共照明设施、城镇公共标识、城市雕塑、花坛 （喷泉）绿地、古树名木和其他小型景点的种类、数量和质量等提出技术要求，也可以规定城镇居民人均占有公共照明灯、城市雕塑、花坛 （喷泉）绿地、古树名木和其他小型景点的面积或数量。

注释：

① 参见蔡守秋：《基于生态文明的法理学》，中国法制出版社2014年版。

②③④ ［日］宫本宪一：《环境经济学》，朴玉译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第60、63、66—67页。

⑤ 李克强：《在第七次全国环境保护大会上的讲话》，《中国环境报》2012年1月4日。

⑥ 习近平在海南考察时的讲话，参见《人民日报》2013年4月11日。

⑦ 吴双建：《首条高速公路免费的启示》，《楚天都市报》2011年12月13日。

⑧ 焦玉海、潘春芳：《全国92%林地完成确权登记发证》，《中国绿色时报》2012年4月13日。

⑨ 徐琦：《杀害候鸟的最大凶手是谁？》，《中国环境报》2012年12月13日。

⑩ 李克强：《在中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上的讲话》，《环境污染与防治》2012年第7期。