进城务工人员随迁子女异地高考政策的价值选择分析

毛榕

摘 要： 教育政策的价值特征在现象形态上表现为一系列价值选择。本文依据我国进城务工人员异地高考政策的文本进行编码分析，得到目前异地高考政策的表象层面的价值选择目标是保障务工人员随迁子女的受教育权利和升学机会，并逐步完善我国高考制度；深层本质层面的价值选择为完善社会流动机制，缓解部分社会矛盾，维护社会和谐，促进教育公平和社会公平。

关键词： 随迁子女 异地高考 价值选择

任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施，任何政治措施本身都代表或蕴涵政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择[1]。价值选择是一个过程，包括教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立，等等[2]。2012年8月30日，教育部等四部委公布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，此后各省市相继出台各自的异地高考方案。本文就异地高考政策的相关文本进行分析，回答异地高考政策“为了什么目的”、“为谁”、“做出了什么价值选择”等问题。

一、进城务工人员随迁子女异地高考政策的价值选择的背景

影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题，其价值选择就体现什么样的具体内容[3]。要分析异地高考政策的价值选择，首先要了解此政策的价值选择背景，即其所指向的教育政策问题。

（一）进城务工人员随迁子女逐年增加，流动人口权利诉求加大。

自改革开放30多年以来，我国的城镇化和工业化水平不断加深，进城务工人员数量逐年增多，且“家庭化”成为主要流动方式，越来越多的务工人员子女跟随父母到城市就学。2010年年底，我国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女共1167.17万人，比2009年增加170.07万人。其中，在小学就读的进城务工人员随迁子女864.30万人，比2009年增加113.53万人，增长了15.12个百分点，在初中就读的进城务工人员随迁子女302.88万人，比2009年消加18.45万人，增长了22.95个百分点[4]。到2013年年底，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1277.17万人。其中，在小学就读930.85万人，在初中就读346.31万人[5]，可见整体数据逐年加大。随着进城务工人员随迁子女数量逐年增加，其教育问题受到社会更多的关注，他们所面临的升学考试问题迫切需要解决，并寻求受教育权的平等，权利诉求加大。自2010年3月开始，北京、上海等地的外地家长，就以学生权益监护人的身份通过上访教育部、给两会代表写建议信等形式开展有组织的维权活动，以此争取子女在流入地参加高考的机会。

（二）高等教育资源区域配置失衡，以户籍为主的高考制度凸显弊端。

由于历史、政治、经济等因素的影响，长期以来，我国存在巨大的城乡差异，呈现出典型的二元社会结构，东、中、西部高等教育资源区域配置失衡现象较为明显。以普通本科高校和重点高校为例，东部地区的普通本科院校共421所，重点高校67所。中部地区普通院校共298所，重点高校25所；西部地区普通高校186所。重点高校仅22所。在这当中，仅仅是北京市的重点高校就有26所，占比全国总数的23%，分别高于中部地区和西部地区各省份重点高校的总和①。由于地方政府教育财政投入不均和各省间高校招生名额不公，驱使越来越多的学生跟随父母来到教育资源和机会丰富的大城市求学。我国高考制度自1977年恢复以来，在高考录取问题上，也是实行省内竞争、省内划线、条块分割、各自为政的政策[6]。学生只允许在户籍所在地参加高考，各个高校依据限定的名额在省市区录取。但“户籍本位”的高考制度，使得进城务工人员随迁子女的高考需在户籍所在地进行，面对不同的教育环境和考试标准，导致他们在高考中处于边缘化位置，其基本的公共服务需求难以满足，这成为进城务工人员难以融入城市的现实性因素。

二、进城务工人员随迁子女异地高考政策的价值选择目标

教育政策的价值特征在现象形态上表现为一系列价值选择。在教育政策文本的制定过程中，教育政策的实质性内容通常会隐藏在不同的合法化的文本中。我们可以通过政策文本了解其表面现象性的政策价值选择目标，对于其实质内容则需通过对政策文本进一步解构和解释。笔者借助扎根理论里的编码方法，对异地高考政策的相关文本进行编码和分析，归纳出我国目前异地高考政策文本中的核心概念和问题，确定和分析异地高考政策的表面现象层面和深层本质层面的价值特征和价值选择目标。

（一）编码研究——价值选择的表象层面分析。

在编码过程中，收集到的资料会被打散，并形成概念。其一般的操作程序为一级编码（开放式登录）、二级编码（关联式登录）和三级编码（核心式登录）。本文在整理国家异地高考的相关政策文件的基础上，结合选取的部分代表性省市的异地高考方案为样本，对政策文本进行三级编码分析。对于直接针对异地高考的政策文本采取完整编码方式，对于间接涉及务工人员随迁子女异地高考的文本进行部分编码，即只选择当中与进城务工人员随迁子女异地高考相关的内容。具体政策文件有以下几个：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2012年）》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》、《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》、《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京/沪参加升学考试工作方案》、《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在浙江省/广东省参加升学考试工作的实施意见》。

首先使用一级编码界定异地高考相关政策文本中的概念、属性和类别。由于一级编码分析和概括的概念和命题较为庞杂，此处略过。一级编码完成后，为了将在一级编码中被打散和分割的资料再加以整合和类聚，本研究着手二级编码，通过在概念和类别之间的关系的分析和思考，整理出更高层次的范畴，继而发展的主要范畴就是二级编码。最终通过系统分析后，慢慢分析出核心类属，即三级编码。endprint

通过二级和三级编码，本文将其整合为三个核心范畴：一是随迁子女异地高考政策设计的价值主体；二是随迁子女异地高考政策的价值目标；三是随迁子女异地高考政策的价值实现保障。具体类属关键词如下：

1.随迁子女异地高考政策设计的价值主体。教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、省政府、自治区政府、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构、流入地政府、全日制公办中小学、进城务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女、有效居住证明、合法稳定住所、合法稳定职业、连续缴纳社保、随迁子女具有本地学籍、连续就读3年。

2.随迁子女异地高考政策的价值目标。公民享受基本教育服务权利、保障进城务工人员随迁子女受教育权利和升学机会、促进人口合理有序流动、稳定就业、统筹进城务工人员随迁子女升学考试需求、统筹考虑人口流入地教育资源承载能力、以人为本、促进公平、保障和改进民生、加强和创新社会管理、维护社会和谐、本地中高考录取比例不受影响、本地学生教育资源不受影响。

3.随迁子女异地高考政策的价值实现保障。因地制宜、制定具体政策、城市功能定位、产业结构布局、城市资源承载能力、合法稳定职业、合法稳定住所、参加社保年限、当地连续就学、掌握非本地户籍人口变动情况、掌握随迁子女就学情况、建立进城务工人员管理制度、适当增加高校招生计划、政策衔接、借考、明确分工、合理调配资源、招生计划编制、考生报名组织、招生录取、社会发展规划加强服务管理、提供就业和社保信息、过渡措施、逐步放宽、分步推进、合理梯度、不断深化、全面掌握随迁子女的数量、分步、居住、社保信息和流动趋势、加强政策宣传、提供政策解读和咨询指导、健全经费保障、加大高中教育投入力度、挖掘办学潜力、规范招生秩序。

（二）异地高考政策价值选择的表象结论。

依据上述随迁子女异地高考政策文本“编码”的上述分析对于异地高考政策的价值选择目标的理解如下：

1.为了保障进城务工人员随迁子女升学机会和受教育权利。我国高考录取一直按照户籍制度进行，但由于城市化进程的加快和经济发展，促使城市流动人口逐年增多，务工人员随迁子女的升学问题日益凸显，必须从制度上解决这一问题。宪法赋予了公民基本的生存和发展权利，因此国家需为公民提供平等的教育资源和机会，此次国家出台异地高考政策，一定程度上从制度上保证随迁子女的受教育权利和机会，继而由各省市逐步实施具体方案，促进政策的实践。

2.为了改革和完善我国高考制度。随迁子女异地高考政策的出台，是对现行高考制度的有效补充。新中国成立后，高考制度得到不断完善和发展，在发挥重要的教育功能的同时也发挥极大的社会功能。我国的高考制度自确定以来一直以户籍制度和省（市、自治区）为单位的招生计划制度为基础。但高考制度作为社会资源的再分配机制、制度的缺陷和僵化制度的实施导致考试招生计划和入学机会的不均等，出现了“高考洼地”和“高考高地”。“高考高地”的学生拥有更多优质的教育资源和升学机会，重点高校录取机会更高。“高考洼地”的学生拥有的优质教育资源更稀缺，高等学校入学机会少，录取难度高。这种多供给与需求的矛盾和不平衡，引起人们的不满，针对教育资源配置模式，要求改革现行的高考制度，如今随迁子女异地高考政策的出台成了现有高考制度的重要补充。

（三）价值选择的深层实质层面。

1.为了完善社会流动机制，缓解部分社会矛盾，维护社会和谐。异地高考政策是解决不健全的社会流动机制的路径之一，具有对于社会流动机制的补充完善的重要意义。过去对于异地高考，多采取围堵策略，从横向的地域流动看，异地高考是简单的点对点位移关系，其制约因素是户口制度[7]。若从纵向层面来看，不同层次间的流动使异地高考形成一种较为复杂的关系，考生可能会通过异地高考实现社会向上流动。同时，异地高考政策的出台是社会发展的必然，由于目前的教育利益分配制度不可能完全以公平为主导，同时还需关注效率。现行的教育利益分配格局下，制度供给与需求相割裂，导致制度的供需出现失衡，出现人们对于优质高等教育需求与现实不符的矛盾，例如不同省市之间的录取分数差距都颇明显。政策在某种程度上缓解了一定的社会矛盾，改善了社会中处境相对不利阶层的机会状况。坚持以人为本的理念，保障和改进民生，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定的发展。

2.为了进一步促进教育公平和社会公平。教育公平作为社会公平的基础，对于人类文明的发展不言而喻。“没有对公平的追求，人类将失去文明发展的动力，社会进步的步伐将明显放慢，人们将在一种价值失落的挽歌中迷失前进的航道”[8]。《中华人民共和国教育法》明确规定：“中华人民共和国公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”可见，只要是中华人们共和国的公民，则无论户籍在何地，都依法享有在求学地高考机会和被录取的权利。而且这些进城务工人员的随迁子女，大多都在很小的时候跟随父母来到城市生活和求学，他们早已为城市发展贡献了很多力量，也在逐步融入城市。但因户籍制度不能在流入地参加高考，这显然是不合理和不公平的。异地高考政策的出台，是国家追求教育公平和社会公平的体现，促使我国教育事业发展更顺畅，并推动社会的不断发展。

三、结语

通过对进城务工人员随迁子女异地高考政策价值选择的表象和本质分析，可以看出政策的价值选择目标并非只是简单地解决随迁子女异地高考的问题，保障他们的入学机会。它的深层价值目标是为了完善社会流动机制，促进教育公平的实现。但异地高考政策的实施困境颇多，面对不同的利益群体，需要政策主体出台和实践更多合理的方案，以此确保政策的有效实施。

注释：

①数据依据教育部网站和中国教育在线全国高校信息系统的相关查询统计所得。东、中、西部区域划分的标准是结合地理位置、省域内高校整体水平以及经济水平。其中东部地区包含北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东；中部区域包括吉林、黑龙江、内蒙古、河南、安徽、山西、湖北、湖南、江西、广西；西部区域包括重庆、四川、陕西、贵州、海南、甘肃、云南、青海、宁夏、新疆、西藏。

参考文献：

[1][2][3]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003：45.

[4]2010年全国教育年鉴.2012年教育部.

[5]2013年全国教育事业发统计公报.2014年教育部.

[6]罗新宇，等.倾斜的高考分数线[N].中国青年报，200-04-06.

[7]孙新，杨淑捷.异地高考的合理性与现实性分析[J].教育评论，2013（01）.

[8]夏文斌.走向正义之路：社会公平研究[M].哈尔滨：黑龙江教育出版社，2000：1.

本文由浙江师范大学教育学一级学科基地研究生创新课题项目支持。endprint