我国政府信息公开的法治思考

崔晓芬

摘 要：《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年实施后，我国政府信息公开在法治化建设过程中，已经取得了不少成效，如增强了公众对政府工作效率的满意度等，但同时也面临许多新的问题，扩大政府信息公开的范围，修改并完善相关法律制度就显得十分重要。

关键词：政府信息；公开；法治

中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）09-0077-02

一、政府信息公开的概述

（一）政府信息

中国政法大学教授应松年认为政府信息是政府在履行职务过程中所掌握的与公众利益密切相关的信息[1]，这一观点比较具有参考意义。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中关于政府信息的规定，与学界关于政府信息的定义相比较而言，可以得出《条例》中关于政府信息的定义并没有实质性变化，但根据《条例》附则的规定，法律法规授权的具有管理公共事务的组织（以下简称授权组织）要受到《条例》的约束，这样看来，《条例》其实扩大了公开的主体范围[2]。

（二）政府信息公开的意义

政府信息公开，是指行政机关或法律法规授权的组织，依据法律规定，主动公开政府信息或依申请公开政府信息。理想状态下，可以说政府信息以“公开”为原则，“不公开”为例外。信息公开是一国政治民主化的必然要求，公开是民主的核心理念，是法治应有的要素[3]，政府信息公开是人民主权宪法原则的具体体现。政府信息公开制度的内容有三个方面：政府信息公开的权利主体、义务主体和公开的内容。

二、我国政府信息公开的现状

（一）以《条例》为例说明政府信息公开所取得的成效

2008年我国《政府信息公开条例》实施将近6年了，它对政府信息的开展具有十分重要的指导意义，彰显了我国建设社会主义民主和法治国家的决心和意志，实践中也取得了不少成效，主要体现在以下两个方面：

其一，政府信息公开的范围扩大了，对于公开的主体，除法律规定的行政机关外，《条例》还增加了授权组织。对于公开的事项，《条例》对于不同级别的政府，总共列举了23项需要政府主动公开的信息，另外还规定公民、法人和其他组织满足一定的条件，如科研、生产需要，就可以向有关部门申请获取政府未主动公开的信息。

其二，政府的责任意识增强了，《条例》规定公民有权获取政府应当公布的信息，政府也有义务向公民主动公开或依申请公开相关信息，政府不得在没有法定原由下不公开、不准确公开或迟延公开政府信息。那么，根据这一规定，它为尊重我国公民的知情权提供可靠的制度化支持，纠正将信息公开制度视为政府“单方面恩赐”的局面，树立政府的责任和服务意识倾向。

（二）我国政府信息公开目前存在的主要问题

肯定我国政府信息公开取得不少成效的同时，也要认识到它所暴露的不足，加上我国传统保守观念的深层次影响，我国法律体系本身的欠缺，导致实践中政府信息公开形式主义、侧重保密、法律法规落实不到位，主要问题体现在以下几个方面：

1.形式主义突出。随着我国现代科技的不断进步，电子政务变得很受政府和公众的亲赖，电子政务是指政府机关的许多工作是利用计算机、通信等现代技术来实现。政府信息公开很大程度上依赖于电子政务的产生和运用，而政府对电子政务的重视程度决定了政府信息公开的程度。根据一项权威详细的调查报告表明，通过抽查部分政府工作网站，无法实现审批和申报功能占其中三分之二，而无法实现网上采购和查询功能的占一半以上[4]，政府网站的信息长期不更新的现象也十分普遍。

2.群众维权意识薄弱。由于我国长期实行封建统治专制，加上其他社会历史等诸多原因，导致群众的法律意识普遍不强，权利意识更是淡薄[5]。生活中双方一旦遇到纠纷都希望息事宁人的现象屡见不鲜，当事人根本不愿用法律武器维权，尤其是在我国农村偏远地区，那些真正能诉诸法院的情形却是微乎其微，这或许与我国长期以和为贵的传统习惯有关。对于政府在其工作中将那些应当公开的信息没有公开，大多数人是处于不关心或无所谓的态度，这也一定程度上强化了政府公开信息的消极性。

3.信息偏重保密。我国在长期的政治管理活动中形成了一种保密传统，政府往往就与自己切身相关的信息打上“保密”的标签，一些看似属于保密的信息，往往并不是《保密法》规定的保密范围，群众在进行查阅之时，就会遇到种种阻力。如根据2002年广州市保密局的一项解密调查（范围是10万余项的国家秘密），最后解密率高达97%以上，这些数字也表明在了政府工作中所谓的“保密信息”大部分都不是应当保密的范围，或者说有些保密的信息已经过了保密期也没有及时的向公众公开[6]不言而喻，公民知情权随之受到严重的损害。

4.法律法规落实不到位。《潇湘晨报》在2012年8月22日报道：湘潭市民廖红波原本打算与在某科研机构工作的朋友一起撰写《湖南小康年鉴》，随后向宁县灰汤镇政府、玉潭镇政府分别提出申请，要求公布2011年、2012年三公经费，不过对方在收到申请书15日内仍未给予答复，随后廖红波将向宁县灰汤镇政府告上法庭，法院立案后，灰汤镇政府向其公开了他想了解的信息，但玉潭镇政府迟迟未予以答复。根据《保密法》的相关规定，“三公经费”的信息当然不属于国家要秘密的事项，依据《条例》，这些于公民利益密切相关的国家财政类信息，政府当公开，但由于种种原因，导致现实中出现不予公开、不准确公开或迟延公开，这种在法律上已经有相关规定，但在实践中政府却不予履行的现象，清晰的映照出关于我国政府信息公开的法律规范，真正落实到实践还需要一段时间。

三、完善我国政府信息公开的相关建议

要完善我国政府信息公开，首先一点就是要正视政府信息公开所出现的各种不足，其次可以采取一些具体的措施，如公开详尽的内容、健全法律制度建设、培养政府信息公开人员的公开意识、提高群众的知情权意识等。笔者认为可以从以下两个宏观角度来加以改进，具体做法如下：endprint

（一）明确政府信息公开的范围

1.明确主体范围。首先必须明确公开政府信息并不是政府机关的一项权利（可行使或放弃），而是其法定义务。但是如果公开政府信息的主体仅限于行政机关或《条例》中规定的授权组织，就显得过于狭窄了，往往不能满足社会多方面的实际需要，我们应当考虑扩大信息公开的主体范围，试图将教育、医疗卫生机构等一些与公众利益密切相关的企事业单位，纳入到公开的主体范畴。此外司法机关如法院、检察院也有义务将各种受到社会高度关注的审判、监督信息予以公开，允许媒体报道或群众旁听。

2.明确内容范围。纵观世界上其他国家尤其是美国，法律对政府公开的信息内容规定的十分详细，严格遵循“公开为原则，免除公开为义务”，也就是说除非法律明文规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，否则一律主动向社会公开，公众可以查阅或复制。对于确定政府信息公开范围，主要有两种方式：（1）以“公开”为原则，采取肯定概括的方式，说明政府信息是应当主动的向公众公开，并及时公开；（2）以“不公开为例外”为原则，采取否定排除列举法，列举涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的具体信息，凡是涉及此类信息就不予公开。

（二）制定和完善相关法律制度

发展、完善政府信息公开制度，关键在于从健全法律体系入手，按照“知情权入宪-信息公开立法-相关辅助立法-司法监督救济”步骤，形成不同层级的法律法规，适用不同阶层的社会组织和公众，逐步实现信息公开法制化，真正建立透明、法治、服务、责任政府[7]。

1.明确权利范围，确保公民知情权能入宪。知情权是现代社会公民所拥有的一项基本权利，武汉大学管理学副教授颜海发表于的《政府信息公开理论与实践》一文中，他认为政府信息公开的理论依据是国家应保障公众的知情权，知情权在某种程度上体现着公民或组织参与国家的管理活动的积极性，而且知情权可以说是公民众多权利的重中之重。但是现阶段知情权却不是我国法律明文规定的一项权利，我们只能根据宪法的原则和宪法的精神推断出来[7]。如果要使得知情权得到有效维护，就必须使得知情权有法律明文规定，在我国宪法是国家的根本法，具有最高的法律地位，如果知情权能够入宪，那么公知情权将会得到最大程度的保障。同时还应当在宪法明确规定将政府信息公开作为政府的基本职责，有助于从根本法层面促进我国政府信息公开，进而保障公民的知情权。

2.制定、完善配套的法律法规。政府信息公开的基本目的是促进政治民主、保障公众知情权，而政府信息保密的基本目的是维护国家安全和公共利益，可见，政府信息公开与保密在政府信息化工作中都是极为重要的，二者最终目的都是为了维护国家和人民群众的根本利益。既然政府信息保密与政府信息公开的最终目的是相同的，我们在处理二者之间的关系时，就应该使他们处于平衡的状态。从我国法律体系上看《档案法》《保密法》等法律法规和各部门、各地方政府制定的相关规章制度都与《条例》息息相关，但是其中许多规定已落后实际发展需要，阻碍了政府信息公开，所以制定、完善配套与政府信息公开密切相关的法律法规显得尤为重要。学者对此也做出了不少探索和研究，如周云帆，发表的《我国政府信息公开立法评析》一文，他认为建立政府信公开制度，不应当只依赖政府，公众也要参与进来，在立法时多听取和采纳公众提出的有益建议，制定更多符合公众实际需要的法律。

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参考文献：

〔1〕应松年，陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2002（4）：59.

〔2〕〔3〕邢元振.政府信息公开制度法治化研究[D].成都电子科技大学，2009.14，15.

〔4〕李惠.我国政府信息公开制度构建之宪政分析[D].西南政法大学，2004.

〔5〕陈文章.依法行政的体制保障及其对策研究[J].法律科学，2007（12）.

〔6〕张明杰.开放的政府[M].中国政法大学出版社，2003.204.

〔7〕陈文.完善我国政府信息公开制度的思考[J].青岛行政学院学报，2008（9）.

〔8〕宋小卫.略论我国公民的知情权[J].法律科学，2005（5）.

（责任编辑 徐阳）endprint