农村公共产品供给的集体行动分析(1)

周延飞

(中共江西省委党校公共管理学教研部，南昌330003)

著名经济学家曼柯·奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出“任何物品，如果是一个集团中的任何个人都能够消费它，而且不能适当地排斥其他人对该产品的消费，则该产品是公共产品”。农村公共产品种类繁多，是一定区域内农民都受益的公共产品，既包括有形的公共产品，如基础设施，也包括无形的公共产品，如社会保障、农业科技服务、农产品流通体系等等。而“一定区域”有大有小，可能是一个村小组、若干村小组，也可能是一个行政村，甚至是不同乡镇和县等等。因为农村公共产品类型的差异，农民受益大小也存在差异。加之公共产品的非排他性，如果没有道德谴责和规章制约，公共产品供给不可避免地会遭遇搭便车行为。而且，一旦搭便车行为扩散，越来越多的人都不用为消费公共产品支付成本，公共产品供给就会因为缺乏资金动力戛然而止，农村公共产品也如此。同时因为公共产品的集体受益性，农村公共产品供给是一种公共选择的过程，本质上也是一种集体行动。因此，研究首先阐释集体行动理论，进而通过对江西省两个村基础设施建设的调研分析(2)，试图展现当今农村公共产品供给过程中的集体行动逻辑。

一、集体行动的困境:理论阐释与破题探索

集体行动理论是用来解释人类集体行为的一种理论，而人类集体行为包括很多种，如集体上访、示威游行、群体性事件、协商会议、公共决策、公共产品供给等等。因此，研究需要挖掘集体行动理论的假设前提和公共产品供给要素。按照理性人假设，集体中的个人在消费公共产品时和消费私人产品一样，也会进行成本收益比较分析。因此，公共产品供给经常面临供给主体协调困难和成本分摊困难等问题。集体行动的达成，受集体规模和集体异质程度影响。就集体规模而言，集体规模越大，成员需求越多元化，达成共识的难度越大;就集体异质程度而言，成员受益程度不一样，受益较多的成员承担较多的费用，但是所有成员消费的公共产品又是均等的，因为公共产品具有非竞争性，如农村公路。奥尔森的集体行动理论的一个基本命题是:个人的理性选择并不能自发地提升社会效用，公共物品的产生要靠强制性的或选择性的方式，要么强制执行，要么以奖惩机制来使外部性内化［1］46。除此之外，哈丁的“公地悲剧”理论和“囚徒困境”理论也意指公共事务的不可治理性和集体行动的困境。这三个理论模型的假设前提都是人是理性经济人、个体之间缺乏沟通或无法沟通和个人无力改变集体规则，适用的对象是无组织的集体和大规模的公共事务治理或公共产品供给。这表明理性人在集体利益、公共利益和合作行动中往往是非理性的，在现实中表现为集体利益无人关注，公共产品无人提供［2］12。

如何破解集体行动的困境?学者们从不同的角度进行了探讨。奥斯特罗姆认为公共事物的困境可以通过自主治理的结构来解决，尤其在政府权力难以渗透到的基层，更蕴藏着大量的自主治理资源，一定条件下的人们能够为了集体利益而自主组织起来采取集体行动，并由此开创了自主组织理论［2］13。自主治理基于丰富的社会资本、组织成员具有高度的互相信任感和自我约束机制。他们长期在一起居住，愿意为集体利益做出贡献。中国村民自治就是基于自主治理的理念和实践而产生的一种制度，目的就是在家庭联产承包责任制的基础上解决农村公共事务治理和公共产品供给问题。如今，村民自治面临经营的分散性、农民自利性的增强、农村空心化和老龄化以及村民自治组织附加任务的增多等诸多现实问题。在此社会背景下，衡量村民自治效果的主要标准是村民自治组织破解农村公共产品供给中的集体行动困境的能力，具体表现是农村公共产品的数量和质量。

二、农村公共产品供给的集体行动困境

(一)农村公共产品供给的客观环境

本文调研的两个村(下文用A村和B村表示)都属于典型农业区，它们的基本情况如下。

A村是一个自然村，处于流经该村河流的最下游，与旴江相望，离集镇只有5里路。该村一共有三十二户，但是常住农户只有十户，常住人口约40人，以中老年人为主(3)。从村里搬走的农民户口不变，所以他们仍然享有承包农田等法律赋予的权利，其中大部分仍然在村里务农，作息时间是白天务农，晚上回新家住，如果田间没有农活干，他们则不会来村里;另外一部分农户则把自家分到的农田承包给其它农户，从中收取土地流转费，现在的均价是五年一亩地160元(4)。据调查，农户搬到镇上居住后不能享受一些基本政治权利，比如不能在新家所在地参加村委会选举，只能到原籍享受法律规定的基本权利。A村农业生产的基本格局是山上种桔子树、水库里养鱼、田里种水稻。这样一种生产格局对于控制水土流失起到重要作用。除了上述三种主要农业生产之外，村里的一些农户还养猪、养鸭。除去这些农业生产，一些农民还会在农闲时期到镇里的制鞋厂、木材加工厂或工地上做工。木材加工厂的工作都是中青年劳动力去厂里装木材上车，一天的工钱是100多元，这对农民来说是一笔可观的收入，但是工作比较辛苦，所以只适合体力比较好的中青年农民。

B村是一个行政村，位于鄱阳湖畔的冲积平原地带，地势平坦，人口分布密集。该村由六个村小组组成，村小组之间距离非常近，大多以一条马路为分界线，总人口为2860人。其中五个村小组为龚姓村，另外一个村小组为黄姓村。村财政收入来源主要是200多亩村集体公用地，每年收入约8万元。该村以种植和养殖为主，没有工业。该村生态环境良好，土质较好，粮食产量高，亩产一季可达1000多斤，且距离南昌市区仅20公里，交通方便，有126路公交车直达南昌市青山客运站。在收入状况较好的情况下，该村村民生活较为安逸，外出务工人员较少。

以上基本情况是公共产品供给的集体行动困境研究样本的客观环境，下文将具体展现农村公共产品供给的集体行动困境。

(二)农村公共产品供给的权威缺失

田间道路是农业生产基础设施，A村之所以要对田间道路进行修整，缘于之前的田间道路太窄，农忙季节时需要靠人力把稻谷挑到晒谷场晾晒，这样来回很费时间，也增加了人的劳动量，况且如今在村里务农的人基本上已经步入中老年，体力不支，已无力完成这样的劳动。因此，村民们在闲聊(5)时就达成共识，认为村里应该组织起来对田间道路进行拓宽，以方便蓬式三轮车、摩托车以及人力三轮车的通行。这说明该问题由个人问题变成了村庄问题，进而又形成政策问题。形成共识后，村里就开始组织落实。要进行道路拓宽，靠传统的人力方式效益较差，因此，村里首先想到的就是雇佣挖掘机。但雇佣挖掘机花费比较高，对于村财政来说难以承担。如何解决资金问题是政策执行的关键和首要问题。解决此问题，可以有三种方案:一是层级汇报，请求上级政府给予财政扶持拨款;二是按户口人均平摊;三是，村小组(6)支付挖掘机工作费用。第一种方案获得成功的可能性比较小，除非向上级申请时刚好遇到有支持此类基础设施建设的专项资金，而且这种方式的时效性比较差，村民们等不起，因为他们要在五年一度的分田工作(7)开始之前把路修好，以方便耕作。第二种方案本也可行，而且村里也曾同意采取此方案并尝试执行了，但是因为村小组组长工作方式(8)欠妥，村民不愿意缴纳平摊费用，从而导致此方案夭折。据村民反映，这位小组组长在村里已经丧失了威信，在村里开展工作经常受其妻子干涉，而且很无理。隔壁自然村则情形相反，这个村小组的干部在村里享有威信，做事公平，而且带头捐款，因而能筹集到较多资金(9)用来修路。村里只能采取第三种方案，但是村财政无力承担相关费用，因此村小组决定在冬季正式分田之前拿出15亩农田卖给农户，合同期限为五年，五年的土地使用费是17000元(10)，一次性交清。获得资金后，组长就雇来挖掘机到村里施工(11)。

修整田间道路对村庄农业生产来说是一件好事，村民提出需求，也愿意分摊费用，但是因为村民自治领导权威的缺失，导致分摊费用方案的夭折。

(三)农村公共产品供给的结构分化

A村是传统农业型地区，集体经济薄弱，财政微薄，只能依赖少许鱼塘出租费和土地承包费维持村小组日常运作(12)。农业税取消后，政府和村集体不能再向农民收取税费，只能靠“一事一议”制度根据人口多少等因素来收取费用，维持村内公共产品的供给。但“一事一议”制度所能筹集的资金比较少，而且该村常住人口数占户籍人口数的比重较小，如何分摊费用也就成为一个棘手问题。现实即是如此，村小组召开村民大会时村民们就费用分摊问题争执不休。在争论的过程中逐渐形成三个临时利益群体:一是常住村里而且在村里务农的群体;二是不在村里常住但常在村里务农的群体;三是既不常在村里住也不在村里务农但享有本村户籍并拥有承包地的群体。第三类群体类似于贺雪峰教授所指的“滑稽人口”，即承包人口中有一部分户口迁出村庄因而实际与村庄没有任何关系却在村庄中继续拥有土地的人［3］97。在费用分摊问题上，一种观点认为应该根据受益的多少来分摊，据此第一类群体要交最多，第二类和第三类依次减少。从公共产品的价格理论角度分析，此种做法似乎很合理，但其中存在搭便车和利益联想问题。前者比较容易理解，后者的意思是第一类群体会从道德层面质问第二类和第三类群体:“你们享有土地承包权，每年不种地都可以收取租金，却不用承担义务，对我们不公平，况且你们也要从这条路经过，走的也不比我们少，来的时候还都是开着摩托车甚至轿车。”这种观点正是滑稽人口所带来的负面影响。正如贺教授指出的:“滑稽人口对村庄负面作用的典型表现为，其他村民认为要自己负担公益事业的义务可以，但必须满足两个条件，一是要么要求这些滑稽人口承担同样的义务，二是要么将这些滑稽人口的土地收回再重新分配给他们。”从分散的农户筹集资金遇到困难，村小组只能把目光转向集体和国家。通过多次向县里相关部门游说(13)，村小组争取到了30多万元的新农村建设资金。但这部分资金不够完成公路修建，村里还需筹集10多万，而村民筹资难和村财政薄弱的状况使得村小组只能另想办法。于是，村小组想到把一座山的承包经营权卖给私人，期限是30年，筹得资金10多万。但有少部分村民表示不同意。

农村公共产品供给面临村民内部结构的分化，导致费用分摊困难，缺乏一个大家公认的分摊标准，最后只能把费用转向集体负担。

(四)农村公共产品供给的主体冲突

A村处在该地区小流域的最下游，在小流域的上游还有同属一个行政村的两个村庄的村民会经常路过该村，而且时常会有小轿车和摩托车经过。因此，从受益范围角度而言，该村要求其它两个村庄也要承担一部分费用。在征求村民意见后，该村小组长与另外两个村庄的组长协商费用分摊问题，但无果。无奈之下，该村请求村委会协调。税费改革后的村委会在协调解决公共事务方面已经不如从前，它没有多少收入来源而且不能向农民收取费用，所以村委会在这个问题的处理上处于无为状态。村委会协商和村组协商无果后，该村请求镇政府协调。镇政府作为国家(政府)在基层的代表，自然成为村民的首选诉求对象。但镇政府认为这种村际公路属于村民自治事务，不好过多干预，特别是涉及到收费问题。三方协商无果使得公路的修建一拖再拖:从2006年初提出设想，直到2012年4月份才开始动工，当年6月份完成交付使用。之所以该村同意动工修路，原因是上游临村答应下游村把路修好后它们就会接着修好的路段修路，因为根据国家规定，相邻村修村村通水泥路中间不能出现间断。事实也如此，A村把路修好一个月之后，上游邻村开始动工修路。

B村生态小学原定坐落于镇政府所在行政村，但因为该村无法协调村小组及村小组内部成员之间的土地而使计划落空。虽然B村最后成功调整土地并建成小学，但是过程却充满了村小组之间、行政村与村小组之间和行政村与村民之间的冲突。冲突的本质是公共利益与个人利益的冲突。经过B村党支部和村委会与村小组协商，生态小学校址占用农田调整方案考虑全面而周到，充分协调了多方利益关系:建设生态小学共需征用23.55亩田，各村小组被征用田亩为村小组田亩总面积乘以分摊比例0.00567(如表1所示)，一组摊 3.84亩，二组摊2.66，三组摊4.86 亩，四组摊 4.17 亩，五组摊 3.85亩，六组摊4.17亩，共计23.55亩。各组进出田亩如下:一组进7.16 亩，二组出0.66 亩，三组出4.86亩，四组进 6.38亩，五组出 3.85亩，六组出 4.17亩。此种做法表明生态小学的土地成本(资金成本不由村民支付，费用都是国家财政拨款)的分摊是以村小组作为单位，以村小组田亩面积的大小为标准，显示了相对较强的公平性。依据公共产品理论，公共产品受益对象应当根据受益大小支付公共产品消费价格。生态小学作为B村教育公共产品，其受益范围是B村六个村小组。但生态小学坐落的校址只占一组、二组、四组的土地，因此就需要其它村小组划出自己的土地补偿给这三个村小组。但由于土地的不可移动性，因此只能从被占用耕地的村小组的相邻村小组征地。耕地的重新调整必然会涉及利益的冲突，特别是个人利益和集体利益的冲突。如何协调两者的利益，考验着村委会和党支部的自治能力。

表1 B村新建生态小学各小组进出田亩情况

三、农村公共产品供给的集体行动分析

(一)农村公共产品受益对象范围的扩大会增加集体行动的难度

上述分析和表2说明，性质的差异和受益范围的大小决定农村公共产品供给主体的不一样，从田间道路到农村河流，集体行动难度增加。之所以会出现这样的现象，本文认为有如下原因。

第一，资金是影响农村公共产品供给的关键因素。四种类型的农村公共产品供给都需要充足的资金作为先决条件，只是资金的来源渠道不一样。田间道路建设资金来自村小组，施工由村小组组织村民和雇挖掘机操作。村村通公路建设资金来自政府专项拨款，主要受益于村庄及相邻村庄和村民，施工主要由中标者雇佣的施工队完成，农民也会承担一部分施工监工任务。农村河流疏浚和改造的资金则主要来自国家专项拨款，这是由农村及农村河流的特性使然。中部地区的农村很难承担河流疏浚的费用，而农村河流是农民的重要生产生活设施，且河流是流动的，流经若干村庄，汇入大江大河。从这个角度而言，农村河流的受益范围就比前三种大得多。

第二，付出与收益的比较使得集体行动中的主体利益关系协调困难。人们消费私人产品和消费公共产品的心理存在一定的共性，即支付多少价格就能获得相应的收益，而且不存在外溢性。例如，私人产品果园道路的受益范围局限于种植果园的一家农户，只要这家农户觉得投入建设的资金能为今后带来更多的收益，而且现在能调动(自家持有或借贷)这笔建设资金，那么这家农户就很有可能会去修好这条路。而田间道路就不一样了，它的受益对象是村内所有务农甚至是所有村民，但是把费用向所有务农村民分摊却不太可行(上文已做分析，此处不再赘述)。由此，我们可以看出，农民的结构分化给农民集体行动带来一定的困难。以此类推，村村通公路的受益对象范围比田间道路的更大，农村河流的受益对象范围又比村村通公路的更大。农村基础设施的受益对象范围逐渐扩大就使得集体行动的难度越来越大。

表2 四种类型农村基础设施的特征描述

(二)农村公共产品供给集体行动的达成需要主导权威作保障

受益对象范围的扩大造就了多种关系的出现。农村公路的修建较为复杂，从公路这样一项基础设施建设项目的申报到组织实施反映了诸多关系，主要包括村民小组内部农户之间的关系、村民小组与村民小组之间的协调关系、村民小组与村委会之间的指导关系、村民小组与乡镇政府之间的协调关系、村民小组与县政府职能部门之间的关系，项目建设的全过程中体现了政府、村民小组、农民与施工承包方的交织关系。而其中的核心是村民小组、村委会和党支部等村民自治组织要能树立起威信，让村民组织起来。上文分析表明，要使村民有效组织起来，有两种可能:一是村民能承担公共基础设施的分摊费用，并且分摊合理;二是村民自治组织能调动一些资源，再加上国家输入的资源和外部捐款，从而支付公共基础设施建设的费用，不需要村民支付费用。但不管哪种可能，都需要村民自治组织作为一个纽带去协调村庄内部村民之间、不同村庄之间、村庄与施工方及与基层政府之间的关系。这些关系处理不好，就有可能使公共基础设施的建设推迟甚至夭折。农村土地的集体所有为村集体的自治创造了良好的经济基础。村小组可以在五年一次的分田之前，在村民集体商量的情况下，修整拓宽田间道路，对道路占用的农田重新丈量，并根据农田的远近、肥沃程度等自然地理因素分田。生态小学征地也是如此，行政村可以召集村小组协商，调整土地配置。因此，农村应该坚持集体所有和家庭联产承包责任制的农村经营体制，农村土地私有化不符合农村现状。在坚持集体所有的前提下，充分发挥村民自治作用，培育公共产品供给的主导权威。

(三)农村公共产品供给集体行动的达成需要以科学决策为前提

B村生态小学建设之所以很好地完成征地，得益于该村公共产品供给的科学决策，表现在以下几个方面。(1)参与主体的广泛性和决策过程的民主性。公共事务治理涉及多元主体，利益调整必然要协调好各方关系，而且要保证利益相关主体在决策对话中的平等地位，让他们充分发表意见。B村为了保证生态小学征地如期妥善完成，多次召集村组干部和村民代表集体商讨征地补偿方案。(2)决策内容的合理性。建生态小学是一项对该村有利的工程，村民都很支持，但是该工程需要占用村民承包地，这使集体利益与个人利益发生冲突。B村为了保证集体利益的实现，使公共事务得到有效治理，通过组织权威和村干部的个人努力，调整资源分配，即在村组之间和村小组内部农户之间调整耕地，使个人利益得到补偿。(3)决策者的公正性和个人魅力。B村党支部书记和村委会主任作为村民自治组织的领导，在决策过程中发挥了强有力的领导作用，能把村干部和其他参与主体召集起来进行集体协商。而且为了保证决策的顺利实施，他们可以牺牲个人利益(把自己的承包地暂时让出来作为校址，通过其它方式予以补偿)，如此在村民中树立起威信，起到良好的正面示范作用。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”B村在生态小学征地方面的决策充分体现协商民主的特征，用实践诠释了协商民主可以作为科学决策的有效形式，从而促进农村公共产品供给集体行动的达成。

注释:

(1)本文是2013年全国党校系统重点调研课题《新型城镇化背景下农村基础设施建设的实证研究》的阶段性成果。

(2)两个村分别是在抚州市和南昌市，调研的时间分别是2012年12月2日和2013年9月20日。运用的调研方法有个体访谈、集体访谈、查阅会议材料和实地观察。

(3)这是调研时的数据，至今该自然村常住户只有5户，常住人口约10人。

(4)当地用“一担”来丈量农田面积，据估计当地的四担相当于一亩地，当地产量比较高的一亩农田可以收到900－1000斤粮食。2012年的粮食(水稻)上门收购价是每百斤123－125元。如果五年的承包费一次性付清，则按每担田40元计算，一亩地则是160元;如果分期(一年付一次)，则按每担田45元，也就是说一亩地180元。这些费用对于需要租种农田的农户而言还在可承受范围之内。粮食补贴还是承包户领取。

(5)很多农村地区没有广场，也没有固定的会议室，但村民在长期的村庄生活中往往会形成一些固定聚散点，比如河边妇女们洗衣服的地方、空旷的晒谷场或是院落内，等等。这是一种信息交流、观点讨论和政策评论的公共平台，一种现实的平台，区别于网络的虚拟平台。

(6)田间道路是属于村小组范围内的公共产品，受益范围属于本小组村民，因此向村委会或乡镇政府申请资金扶助的可能性非常小。

(7)该自然村是五年一次重新划分承包责任田，按照农田的肥沃程度、偏远程度、地势高低等标准搭配。举家迁走的农户也可以分田。

(8)该组长的妻子随意干涉组长工作，认为组长到每家每户征求意见和收钱就像乞讨一样。由此可以看出组长妻子没有责任意识。

(9)在调研过程中，村民告诉笔者隔壁村的一些成功人士(通过读书或在外努力工作后小有成就的人)听说村里要修路，都积极捐款，多的达5000元。甚至，一些嫁到其它地方的妇女也积极捐款。

(10)土地流转合同规定，五年期间国家下发的粮食补贴和其它补贴都由15亩农田的承包农户获得。据估计五年期间，这15亩农田只要种了水稻一共可以获得大约15000元的国家补贴。因此，农户购买这五年的土地使用权积极性比较高。而且现在粮食补贴都是直接打到农户银行账户上，被截留的风险很小。

(11)挖掘机工作费用是每小时200－220元。

(12)用于支付沟渠清理等村内公共事务的人员误工费。

(13)村小组组长召集几个村民成立了游说小组，通过本村在县里当公务员的老乡向县政府相关部门争取资金。

［1］李炜.奥尔森的集体行动理论［J］.青年研究，1999(01).

［2］吴光芸，杨龙.超越集体行动的困境:社会资本与制度分析［J］.东南学术，2006(03).

［3］贺雪峰.地权的逻辑［M］.北京:中国政法大学出版社，2010.