加强基层社会管理能力建设的对策研究

杨和平

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

加强基层社会管理能力建设的对策研究

杨和平

(中共重庆市委党校，重庆 400041)

党的十八大报告将社会管理能力建设提到一个新的高度。在我国基层(主要是乡镇、村社两级)，社会管理能力建设面临人才、资金、场地平台和社会管理体制等方面的问题。因此，形成以“人才建设为先导、资金优化为基础、场地平台建设为前提、体制建设为根本保障”的社会管理能力建设新格局，是当前加强和创新基层社会管理，实现资源的优化配置，推进基层社会管理科学化发展的最优路径选择。

基层；社会管理；能力建设

一、引言

党的十八大报告指出，加强和创新社会管理，“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设”[1]。社会管理能力建设被提到一个新的高度。我国经济发展和经济转型，使社会发展的机遇、矛盾、问题、挑战并存。面对一系列新机遇、新矛盾、新问题和新挑战，如何发现问题、解决问题并把握机遇、化解矛盾，全面提高社会管理的科学化水平成为当前社会建设的一项重要课题。“而要提高社会管理的科学化水平，能力建设是基础。”[2]同时，十八大报告指出，我们要加强基层社会管理和服务体系建设。2011年民政部基层政权和社区建设司副司长在中国社会建设创新论坛上指出，“在新形势下加强和创新社会管理，需要从基层抓起。这是因为社会管理和服务的重心在基层、情况掌握在基层、问题解决在基层、矛盾化解在基层、工作推动和社会稳定的根基在基层。”[3]随着社会转型的深化，以往隐含的各种社会问题和矛盾日益成“井喷状”且异常尖锐化，并集中表现、反映在基层。这迫切需要提升基层社会管理能力建设。

但是，在我国基层社会发展过程中，出现了一些阻碍社会管理能力提升的“硬性资源”因素，“硬性资源”在配置过程中所发挥的作用基本上处于真空和疲软无力状态。随着社会管理理念的不断进步与完善，社会经济水平的不断提升，公民社会意识、公共精神等进一步成长，这与之所要求的社会管理过程中各种硬性配套的不健全以及相滞后形成了差距，尤其是在基层社会管理过程中，表现得尤为明显。有效的基层社会管理建设不仅需要完善的管理体制机制、各种促成社会管理健康发展的软性资源，也需要各种基本的、硬性社会资源的有效配置。这样才有可能促进社会管理能力建设，完善社会管理格局，实现以“基层在先”为导向的社会管理创新理念要求。在基层社会管理过程中，专业人才缺乏、资金不足、场地平台建设滞后和社会管理体制不完善等四各方面，不利于我国基层社会管理能力建设，也不利于当前我国社会统筹发展、共同发展的战略性目标的实现。

二、我国基层社会管理能力建设存在的问题

(一)社会管理人才问题

人才队伍建设是我国人力资源管理与开发过程中一项重要的内容。在基层社会管理过程中，人才队伍建设的作用亦是如此。对于基层社会管理而言，不仅要求更多数量的人才，也更需要专业化的社会管理人才队伍，即社会管理人才不仅要求数量上的优势，也需要质量上的保证。这主要是基于基层社会管理对象的复杂性、多样性以及多变性等属性要求。专业的社会工作人才是加强社会管理、做好社会工作的主力军。近年来，虽然我国基层社会工作人才队伍建设取得了长足发展，但是，从整体上来看，还处于起步阶段，还不能满足基层社会管理、社会建设以及公共服务方面的需求，与基层社会工作的快速发展和巨大需求还不相适应。

1.基层社会管理专业人才数量不足

2010年4月,《国家中长期人才发展规划纲要》提出到2015年和2020年社会工作人才分别达到200万和300万的发展目标；2011年10月《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011-2020年)》提出到2015年和2020年社会工作专业人才分别达到50万和145万的发展目标。参照其他国家专业社会工作者占人口的比例(美国是2‰，加拿大2.2‰，日本5‰)，我国13多亿人口按照2‰的比例计算，大约需要260万社会工作者。而据人社部统计数据，截至2010年底，全国人才资源总量达到1.2亿人，其中社会工作人员数量不到80万。这与我国《人才发展规划》以及《社工规划》中所提到的目标有很大的差距。其中，基层社会管理人才数量占比还不到社会工作人员数量的十分之一，基层社会管理的专业人才队伍在总的人才数量中也只占极小的比例。由此可以看出，我国当前基层社会管理人才极其缺乏，而相对专业的基层社会管理人才数量则更少，严重地制约着基层社会管理以及公共服务建设。

2.基层社会管理人才结构不合理

总体上看，基层社会管理主体应该包括以政府为主体的公共部门组织、非公共部门组织以及基层社会群众自治组织三大主体，这也符合当前以多元主体为主导的社会治理模式新要求。然而，在我国基层社会管理过程中，管理人才主要是以党政基层干部为主，基层群众自组织管理人才主要依附于党政组织，更多的由党政组织提名和任命，而非公共部门社会管理人才比例很小，且很少参与到社会管理过程中。这就导致了我国基层社会管理人才结构布局的不协调以及失衡，其原因在于，一方面受我国传统的社会管理理念的影响，以基层党政组织为主导，形成传统的“强政府、弱社会”的政府与社会的关系模式；另一方面，主要是基于当前社会管理工作的复杂性以及社会管理能力在新形势下所要求的更高水平的专业人才，相对于党政基层干部而言，其他的社会管理人才水平由于知识、认知以及专业水平的有限性，而不能更好地胜任，例如群众自组织的人才水平则相对的低下。再者，党政人才没有形成有效的、长期的培养社会管理人才的机制。当前，基层的党政组织人才更多的是通过考试，被分配到基层从事社会管理的工作，而他们更多的会在基层工作两年之后便离开原有的岗位，比如说上级借调。这也导致了当前我国基层党组织人才供应体系以及人才培养体系的断层。

(二)社会管理资金问题

社会健康的发展离不开资金的支持。基层社会管理任务繁杂、工作量繁重，工作成本较高，需要更多地人力、物力的大力支持，这就需要首先解决资金问题。资金的保障是我国基层社会管理能力建设的重要基础。在我国，社会管理的资金问题主要表现在资金不足、资金供给单一和使用机制不完善两个方面，这严重地制约着我国基层社会管理能力的提高，不利于实现以提供公共服务为导向的社会管理深入发展。

1.基层社会管理资金不足、财政供给单一

基层社会管理的资金主要来源是依靠财政拨款，形成了中央与地方两级财政资金支出体系，中央财政以转移支付的间接形式下拨资金到地方，各级地方财政以直接支付形式向基层提供社会管理资金。然而，有一个问题是，由于层层财政资金的流动，最终到基层地方的财政资金则很少，这使得本来管理事项多、任务多、急需资金的基层却在资金配置问题上出现了不一致的情况，财权事权不统一。例如，四川省成都市双流县百合村在2010年资金出现了极大的缺口，各级(包括市级、县级、镇级)财政在公共服务和社会管理上下拨了459000元，事实上2010年百合村在各项社会管理以及公共服务建设上共花费了755704.4元，资金缺口达到293219.45元。这在一定程度上反应了基层在社会管理方面财政资金的补贴不够。另外，社会组织则极少成为社会管理的资金来源方，这主要是基于一定的体制限制，形成了单一由政府作为供给主体的社会管理资金供给机制。例如2012年，幸福镇公布的数据显示，在公共服务和社会管理专项资金来源方面主要是依靠政府财政拨款，没有将社会组织一方的资金纳入到社会管理资金。这很大程度上将社会组织积极参与社会管理拒之门外，反映了当前我国基层社会管理资金的来源政府专供，财政供给单一化，这不利于我国基层社会管理能力的提升以及社会管理的发展。

2.资金使用机制不完善

社会管理资金的有效使用是提高社会管理效率、社会管理能力的重要保障。建立完善的资金使用机制也是当前社会管理过程中重要的任务。但在基层，资金的使用有很大的问题，主要表现在以下几个方面：一是，资金使用不科学，这主要是由于基层决策者缺乏科学的调研以及科学决策的方式，缺乏公众的参与，正确的资金使用应该以群众的需求为导向；二是,资金使用不够明细化，没有具体的资金使用项目单，表现出很笼统不够明确化的划分情况；三是，资金使用监督不明，对于资金的使用情况缺乏大众的监督，主要只是依赖于上级的监督，没有明确地公示制度和有效的公众参与监督渠道，使整个社会管理资金的使用机制出现了严重的问题，这不利于充分发挥资金在社会管理中的基础性作用。

(三)场地平台问题

有效的社会管理不仅需要资金的保障，更需要场地和平台，因为场地是社会管理的重要前提，是提升社会管理能力、服务于民的前提保障。所有的社会管理活动都必须依赖于一定的场所。随着社会进一步发展，人民日益提高的生活水平与社会管理基础设施建设相对滞后之间的矛盾成为当前社会管理过程中重要的矛盾，这种供需的不对称也成为引起社会管理问题的重要根源。随着经济实力的提高，政府在基础设施建设过程中投入了很大的经费，取得了一定的成果。例如，据民政部2011年发布《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》(征求意见稿)数据统计显示，“截至十一五规划末，目前，全国有84689个城市社区、59.9万个建制村(社区)。全国共建成综合性的社区服务站30021个、街道社区服务中心3515个、村级组织活动场所53.9万个，便民利民服务网点69.3万个。还建有社区卫生服务中心(站)、社区文化中心(室)等专项社区服务设施。”但这些基础设施建设依然滞后与当前我国社会管理发展的需要，与“十二五”规划提到的力争 “十二五”期末，城乡社区服务设施覆盖率达到50%，基本建成以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的综合性、多功能的社区服务设施网络的要求还有很大的差距。尤其是基层乡镇基础设施状况依然严峻，场地平台建设成为基层社会管理能力提升的一个重要制约，主要存在下面一系列的问题。

1.基层社会管理场地缺失

场地的缺失，是当前基层社会管理过程中最为凸显的问题。在基层，由于发展起步晚，群众意识淡薄，再加上浓郁的乡土文化，人口散居不集中，使得基层社会管理过程中很少能有“社会化”服务的场所。再者，基于资金的问题，以及其他各种客观条件的限制，也很少能形成集成化的现代社会服务设施，比如说，在偏远的乡镇，就很少有专门服务于群众的现代化服务大厅。这些原因导致了很难形成集成化、现代化的服务大厅、便民站点、各种卫生服务中心、集娱乐休闲为一体的文化中心(室)等基本的基层社会服务场地，而在城市社区，这种现代化的社会服务场所基本上覆盖到每一个社区，相比之下，社区的服务设施配置在基层和城市之间形成了很大的差距。

2.基层社会管理场地建设不科学、使用低效

还有一个重要的问题就是，在基层，具有社会管理服务场所的乡镇，却出现了场地平台建设的不科学化以及对服务设施和场所的使用效率不高等情况。比如说，有的乡镇在建设服务场所的过程中，缺乏以群众需求为导向的建设理念，完全取决于领导不科学的决策以及面子工程的需要，场地的建设并没有满足当地群众的社会需要，建设不科学。同时，由于很难集中社会管理过程中存在的问题，这些场所并没有按照预期的情况发挥作用，效能低下，这实际上在浪费着社会资源，这与当前社会管理过程中所倡导的“整合资源、有效推进”理念不符。

(四)基层社会管理体制不完善

推进社会管理体制的创新，是一项复杂的系统工程。从近些年来各地在社会管理方面的实践情况来看，当前在我国建设和社会管理领域，亟需整体规划和制度方面的创新，解决复杂的利益关系，完善社会管理体制机制，着力解决一些影响社会建设的体制难题。基于利益关系基础上的具有中国特色的基层社会管理体制，在“权责利”分配格局、社会管理运作方式等方面存在一系列问题。

1. “权责利”不一致

在基层，这种权责不对称、利益划分不清的问题尤为凸显，尤其表现在县乡关系划分上。乡镇进行社会管理主要是在县级政府领导下进行的(这也是由于我国传统的行政层级划分所造成的)，在实际运作过程中，乡镇处理的社会问题庞杂、任务繁重，但是权力却比较小，受制于上级政府，而相对于责任而言，却承担着最主要的责任，搞好了社会管理，受到奖励的是上级政府，若是出现了问题，所有的责任却完全由乡镇承担。同时，作为“经济人”化的乡镇级政府也希望拥有更多的利益分账，比如说在财权方面，却很少有机会。在对重庆市参与社会管理的乡镇级领导干部的调研中，几乎所有的一线领导干部都认为这种“权责不对称、利益划分不清晰”的格局严重地影响到了基层领导干部的积极性。

2.社会管理运作方式单一

有效地社会管理应该是政府负责、公众积极参与、社会协同进行的。但是，在我国基层社会管理过程中，完全由政府来主导，基层政府成为唯一的公共服务的供给主体，简单而又极具行政性质的社会管理的运作方式不利于调动群众的积极性，这种“全能型”的社会管理主体——政府就陷于供给无力、效能低下、质量不高的问题漩涡，这不符合现代社会治理多元主体理论的要求，也不符合十八大报告对于新的社会管理格局的部署。在基层，社会管理的运作方式的科学性、健全性关系到我国基层社会管理效能的提高，是我国社会管理体制改革过程中一项重要的任务，这也是当前必须要解决的问题。

三、提高基层社会管理能力建设的对策措施

在新形势下，我们必须要通过改进基层社会管理过程中人才、资金、场地平台以及管理体制等“硬性资源”的不足，形成以“人才建设为先导、资金优化为基础、场地平台建设为前提、体制建设为根本保障”的社会管理能力建设新格局，这是当前加强和创新社会管理，推进社会管理科学化发展的最优路径选择。

(一)以人才建设为先导，加强基层社会管理专业人才队伍建设

树立以人才建设为先行的理念，加强基层社会管理专业人才队伍的建设，是我们提高基层社会管理能力建设必不可少的一项内容。基层人才队伍的建设离不开高质量的教育和完善的培训体系，在此基础之上，我们还应该做到以下两个方面：一是，贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》，并践行于心，进一步开发社会管理人才资源，通过教育以及积极的培训大力培养基层社会管理的专业人才。贯彻落实党管人才的原则，加强对基层社会管理干部的培训，正视基层社会管理干部自身的“短板”，以提升能力为核心，提高待遇为手段，让好干部留在基层。同时，加强对社会组织参与社会管理专业人才的培育与引导，以满足当前基层社会管理过程中对专业人才的需求。二是，改变当前我国基层社会管理过程中人才结构不合理的问题。积极引入非政府组织在内的各种社会管理的专业人才队伍，使其主动参与到基层社会管理过程中来，改变当前政府部门以及公职人员作为单一的社会管理主体机制。同时，引入人才竞争机制，提高人才使用效率，坚持以用为本原则，以开发专职岗位和培育服务载体为重点，逐步完善基层社会管理人才使用政策，使各社会管理专业人才各得其才。建立健全基层专业人才管理体制机制，推动社会工作专业人才合理流动，避免出现人才流动过程中的断层问题。

(二)以资金优化为基础，完善公共财政体制

基层的社会管理需要资金作为基础和保障。加强基层政府的社会管理能力建设，必须深化财政体制改革，提高基层政府社会管理和公共服务的保障能力。一方面，科学合理地界定中央政府和各级地方政府之间财政支出的界限，通过一般性转移支付加大对基层社会管理资金的投入，强化各级地方政府财权与事权相统一的资金配置机制(尤其是县乡财政关系)，将资金投入基层公共服务提供方面。同时，积极探索社会组织和市场力量参与公共服务供给的有效方式，比如委托代理、合同外包、购买服务等，构建公共服务的多中心供给体制，实现资金来源的多元化。另外，“可以考虑构建基本公共服务财政投入稳定增长的机制，培育基层政府履行公共服务职能的稳定财源。”另一方面，完善基层社会管理资金的使用机制。资金的有效使用应该以群众的需求为导向，因此，任何一笔资金的使用都应该征求群众的意见，通过科学的方式加以决定。加强社会管理资金的项目管理，细化项目，列出项目单并公之于众，确保资金的使用更加透明，同时加强对资金使用的有效监管，改变单一的由上级政府监管资金的模式，引入群众监督，提高资金使用的效率。

(三)以场地建设为前提，打造基层公共服务平台

有效地提供基层公共服务需要一定的场所，加强基层社会管理的基础设施建设、打造基层公共服务平台是当前刻不容缓的任务。在基层，由于居住分散、资金供给乏力、科技技术水平的限制，基层社会管理的基础设施建设存在一定的困难。为了克服这些困难，我们应该做到以下两个方面：一是，构建综合性的社区服务站，将包括医疗卫生、就业信息、民生保障、物业等内容在内的服务机构纳入到综合性的服务中心，形成“一站式”、“全面化”的服务平台，以服务促进管理，既解决场地资源的紧缺，也可以提高资源的利用效率。二是，改造已有的、废弃的公共场所，建设成新的活动场所，实现场地资源的再利用。在基层，面对场地使用的低效问题，基层政府应该发挥自己技术上的优势，组织专门的技术人才，对场地建设给予科学指导，同时，征求群众的需求，结合当地的实际情况，建设既符合科学规划和群众意见，又能提高使用效率的场地。

(四)以体制建设为根本保障，推进社会管理能力建设

推进社会管理体制改革是加强和创新社会管理的内在要求，是推进社会管理能力建设的重要保障，当然这也是一个新的历史课题。在基层，首先，必须科学地构建新的“权责利”格局，尤其是在县乡关系上，通过顶层设计并结合基层实际情况，合理划分上下级之间的权责关系以及利益均衡的问题，从而调动基层社会管理的积极性。其次，改变传统的社会管理运作方式。我们知道，现代社会管理的体制建设应该包括两个基本目标，即一方面要提高政府的社会管理能力和成效，另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。这就要求我们改变传统的只依

靠政府进行社会管理的旧观念，加强对社会自组织的培育与引导，扩大参与渠道，让它们有效地参与到社会管理的过程中来，实现社会管理主体的多元化发展。

综上所述，我们看到，有效地基层社会管理建设不仅需要完善的管理体制机制、各种促成社会管理健康发展的软性资源，也更需要各种基本的社会管理资源有效配置。加大对基层社会管理人才、资金、场地等“硬性资源”的投入，通过社会体制改革，形成以“人才建设为先导、资金优化为基础、场地平台建设为前提、体制建设为根本保障”的社会管理能力建设新格局，是当前加强和创新社会管理，推进社会管理科学化发展的最优路径选择，也是贯彻落实十八大对于社会管理新格局宏观部署的需要。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]黄新华.加强基层政府社会管理能力建设的路径选择[J].领导之友，2012(09).

[3]连玉明，武建忠.加强和创新社会管理领导干部读本[M].北京：北京工业大学出版社，2011.

(编辑：李 磊)

2014-04-21

C961

A

2095-7238(2014)08-0062-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.012