机制导向的地方生态市建设

沈亚平+王瑜

摘 要：伴随着城镇化、工业化步伐的加快，改变城市建设理念，实现人与自然和谐共处已迫在眉睫，生态市建设由此应运而生。经过多年的努力，我国各地区生态市建设已初具规模。任何一项政策的贯彻落实都离不开执行主体、制度建设和资源供给的支撑，因此从这三方面对地方政府生态市建设的障碍因素进行系统分析尤为必要。推进地方政府的生态市建设进程，需要健全和完善相关机制，主要包括权责机制、规划机制、激励机制、监督机制和绩效评价机制。

关键词：生态市建设；权责机制；规划机制；激励机制；监督机制；绩效评价机制

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2014）05-0046-06

一、问题的提出

1995年原国家环保总局发布《关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知》后，生态示范区建设在全国各地广泛推广开来。该项建设的目的是要在地方政府领导下，把区域生态建设与当地的社会经济发展和城乡建设有机地结合起来，统一规划，综合建设。之后，为了进一步深化生态示范区建设，原国家环保总局又于2003年印发了关于《生态县、生态市、生态省建设指标（试行）》的通知。生态省、生态市（县）建设是生态示范区建设的继续和发展，是地方政府在贯彻执行中央政府环境保护政策的同时，根据本地区的环境、资源和社会经济发展程度的特点，制定相关的地方性政策来规划和改善本地区整体生态环境的过程。截至2012年全国已有15个省（自治区、直辖市）开展了生态省建设，超过1000个县（市、区）开展了生态县（市、区）建设，38个县（市、区）建成了生态县（市、区），1559个乡镇建成国家级生态乡镇；在此基础上，53个地区开展了生态文明建设试点。[1]

生态市建设是一项费时、费力、见效慢的系统工程，不仅需要强大的资源储备，也需要规范、有效的制度供给作保障。到目前为止，各地方政府在生态市建设过程中已取得了一定的成绩，但生态市作为一项城市环境治理的新思路，它的建设必然要经历一个长期的发展过程，期间会存在一些制约因素阻碍生态市建设的发展，这些因素主要表现在协调合作、制度供给以及资源支撑等方面。

二、制约生态市建设的因素

（一）缺乏协调合作机制

生态系统具有公共性、外部性及跨地区性的特征。生态市建设的任务就是保持社会—经济—自然有机结合的复合生态系统和谐发展。在生态市建设中，地方政府居于主体地位，发挥主导作用。而现行政府的组织结构，由于机构重叠、各自为政，阻碍了地方环境保护管理机构政策执行和监督管理的能力发挥，主要体现在以下几方面。

目前，在政府组织及其建设方面，我国正在进行大部制改革。实行大部制改革目的就是将职能相同或者相近的各部门进行整合，形成一个权力集中、管理统一的大机构，避免机构重叠、职责不清。2008年3月的大部制改革中将原来的环境保护总局更名为环境保护部，其作为国务院的组成部门，拥有相应的决策权。

在中共十八大报告中，又把生态文明建设放在突出地位，强调其要与经济、政治、文化、社会建设五位一体协调发展，这表明了生态保护事业在政府工作中的重要性正在逐步上升。

大部制改革虽然将权力集中于环境保护部，减少了重叠的政府职责，有利于提高工作效率，但是，实行大部制后，如何实现不同部门间的协调合作尚需进一步研究。当生态市建设涉及跨地区、跨部门的项目工程时，如松花江污染、京津风沙源治理和阿拉善沙漠治理，就需要环保、建设、水利、农业、林业、国土等多个部门协调合作，共同履行环保职责。对于这些问题，环保部门的“统一监督管理”职能将难以落实。从行政管理实践来看，一些部门对自身环保任务重视不够，敷衍执行的现象并非鲜见。虽然地方环保部门被赋予牵头协调的功能，但由于缺乏有效的法律法规来维持其机构职责和权限，没有足够的权威性，使得各部门的协调合作困难重重。

除了横向上环境保护部门与相关部门间协调合作机制缺乏之外，纵向上的协调合作机制也不够完善。由于地方环保部门实行双重领导体制，其环保功能履行过程中受到程度不同的限制。首先，在生态市建设中地方环保部门受上级环保机构的业务领导，依据上级政策执行环境规划和履行监督职责；其次，环保部门也是地方政府的一个职能部门，地方环保部门的人事、财务及其他资源都依赖于地方政府，这种情况导致环保部门在履行监管职责时表现出一定局限性，无法抵制来自于地方保护主义的行政干预。对于地方政府来说，生态建设只是政府的职责之一，当生态环境保护与地方经济社会利益或地方政府自身利益发生冲突时，地方政府可能表现出偏向经济利益、忽视环境利益或不作为。在这种上级权威缺失和地方保护主义的组织结构中，环保部门处于尴尬位置，不能充分发挥自己的监督职能。

（二）制度供给缺失

制度建设是地方生态市建设的重要保障，提高地方生态市建设的成效需要有完善的制度作为保障。目前，地方生态市制度建设方面的缺陷主要体现在监管制度、生态补偿制度方面。

1.监管制度缺位

这里所说的监管是指环境管理部门对于环境安全状况的监督，它是国家行政监督权力在环境保护领域的延伸和体现。社会上的利益主体往往追求自身利益的最大化，在这一过程中有可能采取破坏生态环境的行为。因此，应当加强对相关利益主体行为的监管。一般来说，只要是对生态环境产生不良影响的活动，都应受到环境管理部门的监督和制约。以往一些地方出现的环境污染，以及森林、草原退化等问题，由于监管制度的缺位，大多数都采用末端治理。如2013年出现在多地的城市雾霾天气，2012年广西龙江镉污染饮用水事件和内蒙古乌梁素海污染事件等，都采取的是事后追究责任。尽管从中央到地方都制定了相应的监管制度，但大多是政策性监督，实际操作性不强；监管部门虽拥有法定的权限和职责，但由于获取被监管群体的排污信息成本很高，不能做到事前发现，使得污染问题由预防性治理演变为末端治理；而社会监督则相反，获取一手信息容易，但社会公众缺乏直接强制性的监督制裁权，只能任违规者逍遥法外。

2.生态补偿制度不健全

所谓生态补偿有两种含义：一是政府对被环境污染的，或者因实施环境保护政策而使其利益受到损失的对象进行直接补偿；二是政府履行监管职能规制相关经济主体，通过征收排污税、资源使用费等措施，约束各方主体行为以保护环境，激励各方主体参与环境保护的积极性。目前，在生态补偿制度方面，存在着资金不足和补偿方式简单化的问题。

生态补偿的范围非常有限，补偿对象多以利益直接受损者为主，不仅忽视了对环境保护者、建设者和贡献者的利益补偿，而且补偿方式多局限于“输血式”地直接资金补偿，经费来源以中央和地方政府财政补贴为主，补偿方法简单、数量有限，对一些经济落后的地区根本就是杯水车薪。尽管国家通过对生态资源使用者收取税费来补偿资源的消耗，但这些税费其实早已计入资源销售的成本中，无形中提高了资源的价值，不但没有减少使用者的利润收益，反而给贫困人群使用资源抬高了价格，违背了破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿、保护者受益的生态补偿原则。

我国的生态资源多聚集在西部地区，这里有多样的生物物种、丰富的自然资源，包括全国40%以上的森林，76.85%的水能资源可开发量， 2/3的石油可开采量， 83.9%的天然气储备， 38.6%的煤炭储量和23.9%的铁矿石储量。[2]西部地区的生态市建设步伐大都落后于中东部，它们大多依靠自身的煤炭等矿藏资源带动当地经济的发展。煤矿资源既是其兴旺繁荣的基础，也是生态恶化的源头。对于这样靠山吃山、靠水吃水的地区，生态市建设中地方政府不能单纯采用限制、禁止开采或是加大征收生态补偿费等“堵”的方式开展生态保护。这种单纯依靠政府制度补偿，并通过政策的执行来完成生态补偿的方式多适用于生态市建设的启动阶段。随着生态市建设规划的逐步完善，不考虑市场因素仅依赖政府强制实施的生态补偿遇到复杂性问题时就会显得效力不足，使得经济发展与生态建设陷入相互矛盾之中，而且禁牧、禁伐、禁排和禁采之后人们的生计仅依靠政府的生态补偿不是长久之计，也会给中央或地方财政增添巨大负担。

（三）资源支撑匮乏

地方生态市建设需要相对充足的资源支撑，主要涉及经费、物资、信息和权威资源，这些资源的短缺会严重阻滞生态市建设的实际进程。

生态补偿机制不仅包含对因生态保护政策而丧失发展机会的生态功能区居民给予不同形式的补偿或扶植，也包括向维护和整治生态资源的行为提供金钱支持。[3]这种方式可以视为生态市建设中经费来源的一种渠道。而在生态市建设过程中的经费来源主要以中央和地方财政支持为主，企业和第三部门资助为辅。由于监管机制和环境管理体制不健全，使得有限的经费和物资在使用上不能专款专用。比如在一些污染企业集中的地方，排污费就成了环保部门的重要经费来源，以罚代管的现象较为普遍。这种现象降低了环保经费和物资的有效利用率，影响生态市建设的健康发展。

生态市建设中的环境信息资源公开制度不健全，存在信息滞后或信息不对称。这不仅影响政府环保机构对企业行为的监管效力，也使公众不能及时、有效地监督企业行为。环保监督缺位使得一些企业和个人破坏环境的成本很低。随着现代科技的快速发展，公众对环境信息需求量日益增长，如果长期得不到满足，最终会影响社会的安定和发展。

为了推进生态市建设，需要一定的权威资源。权威资源是指行政执行过程中具有强制性特征的权力资源，它是保障政策有效执行的坚实基础。在环保领域，政策执行过程中尤其要求有相应的行政权力做后盾。如果缺失这种权威资源，不仅对企业行为无法进行有效监督，影响环境执法工作的顺利开展，而且为企业收买地方政府提供了“通道”，地方政府与企业结成消极联盟，忽视环境利益，从而严重地影响了生态市建设。

三、用机制规范地方政府生态市建设

（一）理顺各级政府权责机制

明确各级政府间权责关系，对于健全地方环境管理体制以及防止生态市建设政策执行不力等方面具有重要作用。各级政府间的权责关系主要表现在中央与地方、地方政府和环保部门、环保部门与其他相关职能部门间的权责关系。

生态市建设中应改变中央集权型的管理体制，建立自治型地方政府环境管理体制，尤其是在预算、立法和发展规划方面要有自主权，激励地方政府的环保动力。明确中央与地方的财权与事权，做到财权与事权相匹配，在整合型的行政管理体制中充分发挥地方政府自主治理的能力。

在生态市建设中，一些项目涉及许多部门利益，为了防止“九龙治水”、部门间利益冲突和职责不清，应当赋予地方环保部门较强的职责权限，实现统一监督管理。此外，也可以考虑设立生态市建设的协调咨询机构，用以协调各方面的工作关系并为相关决策提供咨询。在这方面，国外的经验可以借鉴。如美国国家环境质量委员会（CEQ）是根据《美国环境政策法》而设置的，CEQ 设在美国总统办公室下，原则上是总统环境政策方面的顾问，也是制定环境政策的主体；日本《环境基本法》第 19 条规定在中央和各级地方政府设立环境审议会和公害对策会议；加拿大《环境保护法》第 6 条规定由部长建立一个国家咨询委员会，以促进国家行动对影响环境的问题得到实施和采取协作，以及避免政府间的管理活动重复。[4]

在环保部门与地方政府关系方面，中共中央组织部于1999年曾颁发《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》，授予上级环保部门对下级环保部门人事任免方面一定的建议权和协商权。[5]此规定的目的是要在一定程度上弱化地方环保部门对地方政府之间的横向资源依赖关系，强调纵向管理，明确上级环保部门对下级环保部门的支配力和权威，增加地方环保部门的相对独立性。鉴于目前我国环境问题的严重性以及包括生态市建设在内的环境保护工作复杂性和艰巨性，必须要厘清环保部门与地方政府间的权利关系、人事关系、财政关系，避免地方保护主义，从而保证环保工作的顺利开展。

（二）完善城市发展规划机制

由于生态市建设是一项涉及众多利益主体的复杂系统工程，因而需要各地区政府制定相应规划，有针对性地实施规划。首先，各地生态市建设规划不能整齐划一，应分区域、分步骤、有重点地逐步推进。分区域规划指依据经济发展速度、环境承载能力和地区环境特点进行生态市建设。例如，按照《南昌市城市总体规划（2003-2020）》，南昌市将林业（大环境绿化）划分为中心城市生态绿化体系建设区、近郊生态经济产业建设区和远郊生态绿色屏障建设区三大建设区域，形成内、中、外相结合的城乡一体的平原绿化新体系。再如，天津市坚持“在发展中保护、在保护中发展”，实施了《2011-2013年天津生态市建设行动计划》，计划中确定了166项重点项目工程，还实施了《天津市2012-2020年大气污染治理措施》，制定了8项20条大气污染防治措施，以及《地表水环境质量监测评价标准》，有重点地推进生态市建设。其次，要先易后难逐步推进。经济发达地区，由于硬件和软件条件都比较充足，可采取以区域的综合建设为主，形成工业、农业生产和城镇发展建设的生态良性循环系统；而经济欠发达地区，如果同步推进各领域的生态建设，在经费、资源上都比较困难，可先开展单项建设，以生态农业发展为基础，结合有机食品的开发，开展有机食品基地的建设，逐步规划生态市建设方案步骤，最终实现农、林、牧、渔等产品加工和城乡工业无污染、资源能源合理利用，达到城乡社会、经济和环境复合生态系统的良性循环。最后，针对特殊生态环境地区，如资源型城市的生态规划，应在注重排污权交易监管的同时，鼓励企业转变生产经营模式，疏堵结合、标本兼治，大力推进治污减排和清洁生产，着力构筑循环经济发展格局。

（三）健全生态补偿激励机制

健全生态补偿机制关键在于拓宽融资渠道，优化补偿方式。第一，规范中央转移支付制度，实施专款专用，避免在现行的管理体制下，部门职能交叉、分头建设、资金使用分散，提高生态补偿金的利用率；建立激励性的财政补贴制度，尤其是关于国家级自然保护区、国家级生态功能区建设及对西部生态退化严重区域的恢复项目等。

第二，要进一步完善排污收费制度。排污收费制度是我国广泛使用的一项环境污染规制政策，使污染企业对生态环境的破坏程度降到最低。这种生态补偿方式通过对严重污染的企业予以惩罚，或永久取消排污权交易资格，使违规成本大于治理成本，将企业对环境破坏的外部不经济性转化为企业内部的不经济性，从而促使企业重视生态建设，消减污染物排放。

第三，调整生态税费结构。首先，应当对污染物的严重程度进行分类，针对不同类型的污染物征收不同规格的消费税，目的是通过税收提高污染产品价格，改变市场价格信号，影响消费者的消费行为，从而促使企业改变现有生产方式，最终减少对环境有害产品的生产和使用。其次，征收生态损失费。该费的征收应当仅限于人们的生态开发、利用这一领域。我国自然资源的浪费，部分原因在于自然资源的使用费远低于发达国家水平，尤其是水、燃油和焦炭资源。提高环境资源使用费，可以加大污染企业使用资源的交易成本，促使污染企业保护生态资源。税费共存是许多国家财政体制的共同特点，在环境保护方面即使开征环境税，在今后一段时间内企业不可能取代所有的排污收费，税收和收费应发挥各自的优势，在控制污染方面形成互补关系。

第四，优化生态补偿方式。在积极拓宽融资渠道的基础上，还应优化生态补偿方式，激励多方主体积极参与生态市建设。如一些生态补偿项目通过多元化的投资方式治理生态环境，典型的案例有，青岛在生态市建设过程中采用“中水回用”的方式，减轻污水对环境损坏的程度，提高水资源利用效率。还有，政府对生态移民的补偿方式应多样化，多采取政策性补偿与技术性补偿，如修建公共基础设施，建立草原生态建设补偿基金，发展公共医疗卫生和教育事业，开展职业技术技能培训等。此外，对一些生态建设项目如土地休耕、退耕还林要在政府补偿政策主导的前提下，引入生态补偿市场机制，在健全的生态补偿法规政策保障下，依靠市场机制，建立受益者付费制度。土地相对生产率、租金价格是基于市场形成的，报价低、收益高的项目才能够获批，体现了市场效益最大化原则。

政府也要改变对污染企业堵或罚的补偿方式，引导企业改变生产经营模式。如内蒙古鄂尔多斯生态市建设中，亿利集团积极参与荒漠化防治，地方政府推行“谁治理、谁所有、谁受益”的政策，调动了广大企业治沙的积极性。企业坚持技术创新实现沙漠经济价值和生态价值的最大化，生产以甘草为主要原料的药品、发展库布其沙漠七星湖低碳旅游产业，采取利用清洁能源和沙漠生态碳汇相结合的举措，建设了“库布其清洁能源基地”。这一切主要源于地方政府在完善生态补偿机制的同时，对污染企业进行疏导，引导企业在创造经济效益的同时创造生态效益，激励企业生态建设的积极性。

（四）规范对环境行政权的监督机制

从事环境行政管理的官员受传统官僚体制和有限理性“经济人”的影响，在履行工作职责时往往有追求个人利益的需求。为了在环保问题上遏制官员对不正当利益的追求，应当完善行政官员的自律机制，并加强政府体制外的监督。这种监督是对环境行政权行使的监督，生态市建设中的环境行政权主要指与污染防治和生态保护有关的行政管理权力。对其进行监督主要针对其环境保护方面的抽象行为和具体行为的监督。

地方政府环境保护方面的抽象行为，包括立法行为和作出具有普遍约束力的决定、命令的行为，对于这种行为实施监督的前提是健全公开机制，公开做出抽象行为的依据、程序，具体包括将抽象行为的审议通过过程向社会和公众开放，如允许公众目睹、旁听相关人员的讨论，公开转播实际进程等。只有当公民对抽象行为的具体环节知晓之后，才可以有效地行使社会监督职能，从而体现环境保护方面抽象行为的公平性和民主性。

对环境保护方面的具体行为的监督是针对地方环境行政机关执行环境保护法律规范的监督，重点是督促其履行相关职责，使地方政府和各级环境行政机关认真履行职责。这种监督是一种制度性与非制度性相结合的约束方式。对此，应当加强制度化的问责制建设，将地方政府及其环保部门执行国家相关法律和政策的行为纳入问责范围，从而切实强化生态市建设政策的执行力度。

此外，监督机制的另外一个指向是加强对相关企业的监督。对此，应当充分发挥社会公众的监督作用。社会公众是环境污染的直接受害者，对环境问题最为敏感，应当积极发挥公众对企业实施监督的作用。公众可以发挥与企业环境行为直接关联的优势，获得真实、可靠的企业污染信息后传递给地方政府，这样有利于当地环保部门对其进行监督和强制性约束。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》曾提出“健全社会监督机制”，即“实行环境质量公告制度，定期公布各省（区、市）有关环境保护指标，发布城市空气质量、城市噪声、饮用水水源水质、流域水质、近岸海域水质和生态状况等环境信息，及时发布污染事故信息，为公众参与创造条件”。[6]因此，要利用社会公众及时、准确的信息资源协助政府强化对于企业的监督，协调内部监督与外部监督的职能，规范生态市建设中企业的环境行为。

（五）建立考核干部的绩效评价机制

为了保证生态市建设的顺利实施，可以将生态市建设纳入地方政府的绩效考核体系，通过构建生态绩效评估指标体系及其实施评估，可以反映地方政府环保政策执行的有效性。绩效评估不仅能够客观地反映各地区生态市建设的现状与差距，以此作为政府决策的依据；还可以引导地方各级政府把生态省、生态市（县）建设放在全局工作的突出位置，重视生态职能的发挥，及时研究解决本地区环境保护重大问题。对于已经获批的国家级生态市，要定期进行指标考核，利用环境影响评价制度对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，从源头上防止新的环境污染和生态破坏。一旦发现有不符合规定的指标，要及时重建或改善，从而有效地约束地方政府和企业的不当和自利行为。

参考文献：

[1]中华人民共和国环境保护部.第七届全国生态省论坛暨生态文明建设工作会议强调增强建设生态文明主动性积极性[EB/OL].http：//news.hexun.com/2012-08-23/145061292.html，2012-08-23.

[2] 李忠将.西部生态呼唤补偿机制[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/xwpd/2005-08-01/content_4766189.htm，2005-08-01.

[3]李爱年，彭丽娟.生态效益补偿机制及其立法思考[J].时代法学，2005，（3）：56.

[4]侯佳儒.论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善[J].行政法学研究，2013，（2）：29-34.

[5]中华人民共和国环保部.关于转发中共中央组织部《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》的通知[EB/OL].http：//rss.mep.gov.cn/scgl/200607/t20060726_91322.htm，2006-07-30.

[6]环保部否认公众参与被弱化称“民间声音正在加强”[EB/OL].http：//www.tt65.net/zonghe/cecpa/09/doc122102.htm，2010-01-05.

Research on Mechanism-Oriented

Construction of Eco-city by Local Government

Shen Yaping Wang Yu

Abstract： With the quickening pace of urbanization and industrialization， changing the concept of urban construction and achieving harmony between human and nature are imminent. Thus， the idea of eco-city construction was come up. After years of efforts， the regional ecological city construction in our country has begun to take shape. Implementation of any policy is inseparable from the support of executive body， institution building and resource supply. Therefore， the system analysis of obstacles of local governments eco-city construction from three aspects is particularly necessary. To promote the process of eco-city construction， local government needs to improve and perfect the mechanisms， mainly including responsibility mechanism， planning mechanism， incentive mechanism， monitoring mechanism and performance evaluation mechanism.

Keywords： Ecological city construction； Responsibility mechanism； Planning mechanism； Incentive mechanism； Monitoring mechanism； Performance evaluation mechanism

责任编辑：宋 奇