耕地保护经济补偿的基本问题分析及其政策路径

吕国辉

【摘要】耕地保护作为一种具有外部性的经济活动，不仅能带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的社会效益和生态效益。耕地保护的经济补偿机制是建立耕地保护长效机制的核心，因此必须要知道耕地保护经济补偿的基本问题，并做好耕地保护经济补偿的机制。

【关键词】耕地保护、经济补偿、政策分析

一、前言

我国人多地少，耕地资源数量匮乏，耕地资源质量差，人均耕地占有量远低于世界平均水平。尽管我国在不断加强粮食生产的扶持力度，但种粮农民的收入长期处于较低水平状态，且非农收入在农户家庭总收入的比重呈现逐步提高的态势，在一定程度上动摇了我国粮食生产的根基。因此必须要做好耕地保护制度，以确保农民们的收入。

二、耕地保护经济补偿存在的问题

1、公共政策损益补偿机制不健全

（1）耕地保护中利益受损的主体利益表达渠道不畅。在现有耕地保护政策框架下，由于农户群体在落实耕地保护政策利益关系的博弈中处于弱势地位，分散的农户很难形成实行耕地保护的利益群体，很难组成集体行动来提升其对政府部门的博弈地位。只有完善耕地保护中农民的利益表达机制，使农民的代偿诉求能够通过合理的表达渠道，才能为耕地保护提供必要条件。

（2）政策主体对受损主体的补偿诉求缺乏有效的、正式的回应制度。目前，社会缺少完善的、耕地保护利益受损主体的利益表达制度安排，耕地保护中农民的利益表达渠道，或者不健全，或者不畅通，致使农民的利益诉求无法通过正常的渠道表达出来。加之，中间环节过多，信息传递准确度低，使决策主体不能通过耕地保护政策做出准确的回应。只有完善政府对耕地保护的回应机制，才能对耕地保护中受损主体诉求及时做出回应，并纳入政府的政策议程，才能使得受损主体的利益得以及时保障。

（3）耕地保护损益补偿机制主体之间（受益方与受损方）缺乏相应的协商机制。这既是我国现行的命令型、监管型的自上而下式的耕地保护体制的必然结果，也是耕地保护制度供给不足的具体体现。各个省级土地管理部门更多的是注重完成国家土地管理部门下达的建设用地和耕地保护指标，而缺乏其相互之间的协商、讨论利益补偿的事宜。

2、耕地资源价值核算不完善

根据资源价值理论，耕地资源的总经济价值包括使用价值和非使用价值两部分。所谓耕地资源的使用价值是指当耕地资源被使用或消费的时候，满足人们某种需要或偏好的能力。使用价值又可以进一步分解为直接使用价值、间接使用价值和选择价值三部分。耕地资源的直接使用价值是由耕地资源对目前的生产或消费的直接贡献来决定的，如耕地资源的粮食生产功能。耕地资源的间接使用价值是指耕地所提供的用来支持目前的生产和消费活动的各种功能中间接获得的价值，如其生态服务功能。耕地资源的选择价值在一定意义上是一种期权价值，是指当代人可能现在愿意为将来耕地的使用而做出的支付。耕地资源的非使用价值相当于耕地资源的内在属性。存在价值是其主要形式，主要是因为人们具有遗赠動机、礼物动机和同情动机。耕地资源的存在价值是人们对耕地资源价值的一种道德上的评判。人们对耕地资源存在意义的支付意愿就是其存在价值的基础。基于以上原因，在确定耕地价值时，除了其经济价值之外，应将耕地的生态价值、社会价值和代际公平价值等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地保护外部性内在化。

三、耕地保护利益补偿模式的构建

1、耕地保护利益补偿的主体界定

补偿主体可分为受偿主体和给付主体两部分。受偿主体是指当前耕地的利用者或经营者，即耕地保护区域内提供社会与生态价值等正外部性价值的主体。在我国，受偿主体主要是农民，即对承担耕地保护责任的农民进行直接补贴。给付主体是指在区域内正外部性的受益者或欲使土地流转而从中获益者。在我国，给付主体主要是粮食生产赤字省、粮食生产赤字县、粮食生产赤字乡（镇）以及城市居民。另外，由于耕地保护具有一定的准公共产品，因此，国家财政必须给予资金的配套支持，因此，国家也应该是给付主体之一。

2、耕地保护利益补偿的标准

对于耕地保护利益补偿的标准，目前理论界主要有两种观点，一是从耕地资源价值的内涵出发，依据耕地保护的价值测算其补偿标准。认为，耕地保护利益补偿应以耕地的社会、经济、生态综合效益为标准，依据耕地保护的价值测算其补偿标准；二是从耕地利用的机会成本出发来确定耕地保护利益补偿的标准。认为，粮食是一种特殊商品，耕地上生产的粮食，其经济价值远不能通过市场价格得到体现，加之土地用途的可转换性和农民务工方式的可选择性，粮食生产的机会成本远远大于其当前实际所得，因此，政府应该依据对机会成本的补偿来控制粮食种植面积和产量，以保障粮食安全。本文建议采用后者，即从耕地利用的机会成本出发来确定耕地保护利益补偿。

3、耕地保护利益补偿的方式

可以采用以资金补偿为主，多元化的补偿方式。一是资金补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供资金上的直接补偿，是经济补偿最主要的形式，也是最直接和最容易被接受的方式。二是食物补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供物质上的支持，具体包括向承担耕地保护责任的农民提供化肥、农药和先进的农业机械等生产资料；农业基础设施的建设；居住和劳动条件的改善等形式。三是科技补偿。它是指对承担耕地保护责任的农民提供技术方面的指导和培训，进行科普宣讲和信息交流。

四、保障耕地保护利益补偿模式健康运行的措施

1、加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理

加强对各级耕地保护基金管理委员会的监督管理是实现耕地保护利益补偿的必要条件。不规范的资金运用必然带来严重的社会问题。由于耕地保护补偿资金的来自于不同的主体，该资金的运用必须体现“取之于民，用之于民”的精神，保护耕地的补偿资金按时足额到位，杜绝各类资金挪用、资金借贷以及其他不规范的级耕地保护补偿资金的运用。对于违反有关基金管理办法和财经纪律的行为要进行严惩。要建立公共参与监督机制，并确保反馈信息渠道的全方位性与畅通，使公众真正参与到耕地保护区域协调的监督中，实行耕地保护的相关信息及时有效地向全社会特别是相关利益方公开，促使保护耕地的数量与质量达到相关要求。

2、建立受偿农户耕地保护补偿账户体系

耕地保护补偿账户体系的建立是实现耕地保护利益补偿机制良好运行的重要环节。只有对承担耕地保护责任的农民在利益上切实得到利益补偿，才能够真正调动农户保护耕地的内在动力和积极性。建议以行政县为基本单位，建立受偿农户耕地保护补偿账户体系，以保证农户按期、足额、安全的得到耕地保护的补偿资金。

五、结束语

耕地保护的经济补偿机制是建立耕地保护长效机制的核心。为达到耕地资源的优化配置，实现耕地资源和我国经济的双重可持续发展，需要对现行土地管理制度进行创新，即采取适当措施对耕地资源的总价值实行经济补偿，逐步建立起长效的耕地保护经济补偿机制，使耕地保护所产生的正外部性在经济上得以实现，从根本上解决耕地比较效益低下的问题。

参考文献

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