城乡规划中公众参与的探讨

吴康先

【摘要】 在城乡规划管理工作中引入公众参与，是城乡规划管理工作的进步，同时对于公众来说意义也非常重大。这也是我们在城乡规划管理中推行民主的重要表现。但是在城乡规划的具体实践过程中，出现了一系列的问题，没有充分地实现公众参与，也没有达到预期的良好效果。本文就当今城乡规划中公众参与存在的问题进行分析，并提出了相应有效的途径和方法，供同行参考。

【关键词】 城乡规划；公众参与；问题；有效性

1. 公众参与的概念

公众参与是随着政治文明和法制建设的不断成熟、发展而产生的一种民主理念，城乡规划中的公众参与是指让公众参与到规划的编制、实施、监督的各个环节中去，实现民主规划。“公众参与”是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策。它强调公众对规划编制、管理过程的参与决策和管理，强调对话与沟通，协调公众各方利益，力求实现规划项目的经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。

城乡规划中的公众参与理论最早出现在1947年的英国，与国外比较，我国的公众参与工作开展较晚，主要集中在环境保护、城乡规划建设、资源利用等与公众利益联系紧密的领域内，随着民主进程的不断加快，阳光政策的推行，公众参与的意义和作用得到了社会的普遍接受和认可。在《城市规划编制办法》（2005）中，就明确表示“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”，要求编制城市规划，应当坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”原则。

2. 我国公众参与城市规划中存在的问题

2.1公众参与深度难以触及规划的核心

公众参与城市规划的深度主要体现在公众的意见对城乡规划的推动力、影响力、决定力的大小。从我国的目前的立法和实践来看，虽然公众参与城乡规划的情形越来越多，但是也仅停留在参与阶梯的象征性参与阶段。公众参与更多的是对规划的了解，而不是施加有效影响。公众参与仍然是被动的，政府始终处于主导地位，公众的意见往往得不到足够重视，经常出现听而不取的现象。

2.2参与欠缺反馈联动

公众在参与之后往往得不到反馈的意见，在一定程度上影响了工作参与的主动性和积极性，从而认为是一种“走形式、走过场”的做法，不会把最真实的想法告诉调查者或者规划者，从而导致丧失了公众参与的实质性意义。

2.3缺乏良好的公众参与公共信息沟通渠道和平台

一个规划方案影响到的利害关系人想表达自身意愿苦无渠道，常常自发临时组织起来，到规划管理部门“挂横幅、讨说法”，有时还会发生过激的事态，这样往往让规划管理部门处在一种尴尬无奈的状态中。这种现象充分说明了公众有要求参与到与自身利益密切相关的规划决策活动当中来。从另一种角度看，产生这种“上访”的过激行为，表明管理部门为公众参与规划建立的制度渠道不畅，没能通过有效的、长效的渠道机制，及时发现矛盾的萌芽，错过了有效干预化解矛盾的时机，使自身处于一步被动、步步被动的境地。

2.4公众参与阶段和规划类型不够全面

虽然目前我国立法规定公众参与的阶段已经扩展到规划实施阶段.但是尚有部分阶段缺少立法规范。城乡规划的阶段包括立项启动、编制、通过、实施（修改、监督）等。目前在启动、通过、监督等过程中缺少公众参与的立法授权。公众参与规划的类型也不全面，例如，对实施阶段的公众参与，城乡规划法仅规定了城市总体规划，而对其他规划类型，如体系规划、分区规划、镇规划等没有涉及。

2.5公众参与规划的意识淡薄

理论上讲公众是城乡规划的主体，他们必须参与城乡规划工作的全过程。但由于诸多原因，城乡规划的各项活动几乎大都与公众分离，常常成为极少数政府专员、技术专家封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型的城乡规划工作方式客观上造成规划不能同公众对话。这样，公众连规划是什么都不曾知晓，更谈不上主动参与规划了。

3. 提高公众参与规划管理有效性的途径和方法

3.1提高公众的参与能力

加强教育，提高公众参与意识。提高公众的规划参与意识，培养公众参与的主动性和积极性。提高公众对参与城乡规划的重要性和积极意义的认识，激发公众参与的热情，让更多的市民、单位、团体参与到更广泛的城乡规划中来。长期以来，我国的城乡的制定和实施都是以行政部门为主，公众更多的是执行，没有形成自主的规划参与意识。因此，今后的工作应让公众认识到，城乡规划是一项公共政策，事关自身利益和子孙后代的生存发展，公众是规划实施后果的承担人和受益者，通过积极参与城乡规划管理，来切实保障自身的利益是他们应有的权利。

3.2完善城乡规划过程中公众参与的法制建设的实质性、程序性内容

公众参与不但要有相应的法律、法规进行保驾护航，更重要的是要建立具有可操作性的实施办法和细则，做到有法可依，有法必依。通过法律手段明确规定公众参与的程序、方法，以保证公众参与的有效性和公正性，同时规范公众参与规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、处罚等内容。还应增强规划透明度，拓宽各种参与渠道，保证公众的知情权、参与权。

3.3建立一个相对中立的仲裁组织

在规划方案制定阶段，公众与政府之间的意见难免相左，对于处于弱势地位的公众而言，需要有一个专门接收申诉和仲裁的中立的机构，按照程序正义的原则平等对待各种利益诉求。但在司法不独立的现实政治困境下，政府兼具裁判员和运动员于一身，难于主持公道。我们可以借鉴英国城市规划督察员的方式及经验，结合我国实际，按照城市规划分级组织编织机关，在与各级编制机关平等或更高一级别制上设立一个相对独立的仲裁机构，按照权限划分负责处理不同规划的公众意见和投诉。

3.4合理构建多元化的公众参与方式

虽然较高的积极性是公众参与的充分条件，但能否在政府和公众之间建立合适的利益表达通道、能否为不同的公众群体提供针对性的表达方式才是公众参与的必要条件。因而，提供这一“必要条件”，即合理构建多元化的公众参与方式，才是提高规划参与率和参与效果的有效途径。多元化参与方式的构建需要在深入研究城市规划的过程、阶段和内容的基础上进行，针对不同的过程、阶段和内容，分别采取多种不同的参与方式，如新闻媒体宣传预调查、规划进社区、规划网站展示与反馈、规划展览馆、规划宣传资料、规划讲座、电话咨询、问卷调查等，并适当提炼和转译规划内容，积极吸引公众兴趣，让公众读懂规划并反馈完善规划的建议。

3.5建立公众参与反馈意见的机制

公众参与提出的反馈意见进行合理采纳具体包括以下环节：第一组织规划编制和许可规划的主管部门（一般是规划局）负责收集意见、组织公示，分类整理和书面回应。第二规划主管部门（一般是规划局）把核心意见送至规划委员会（简称规委会）。第三规委会对公众意见审查，规划行政主管部门根据合理采纳的意见进行修改完善。第四公众规划听证实施。规划基本完成后需要再公示听取公众意见后上报审批程序。第五向上汇报的材料含规划文本、上报政府文件及公众参与意见。

4. 结束语

综上所述，公众参与成为当前政府进行城乡规划时必不可少的环节，随着我国社会的发展和公众综合素质水平的提高，公民自主的意识逐渐增强，公众决策成为政府推行各项决策时必不可少的环境。所以我们应该从提高公众对城乡规划管理的参与能力、完善公众参与城乡规划管理的制度建设、对公众参与城乡规划管理的形式与内容进行完善等角度实现公众对城乡管理规划的参与。

参考文献：

[1]唐文跃.城市规划的社会化和公众参与[ J ].城市规划，2002，（ 9 ）

[2]申萍.我國城市规划中的公众参与研究[J].规划设计，2010，（6）：35.