对我国排污权初始分配模式的思考

摘 要 排污权交易制度是一种新型的控制污染、改善环境的政策制度，交易模式的选择是排污权交易市场构建中的重要因素，特别是在排污权初始分配的方式上的选择直接影响到排污权交易的有效进行，因此对其进行认真分析和研究很有必要。文章通过对排污权的性质进行分析并探讨了排污权初始分配不同模式的利弊，试图寻找一种有利于提高排污权交易的效率的分配模式，并对进一步完善我国排污权交易市场提出了一些建议。

关键词 排污权 初始分配 免费分配

作者简介：梁卓，对外经济贸易大学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-190-02

排污权交易制度作为一种新型的环境保护政策，在欧盟和美国已经有了多年的实践。早在1968年，美国的经济学家Dales在他的《污染、产权与价格》 一书中提出了通过可交易的排污权用来缓解环境污染问题的想法，美國国家环保局最先利用了这项制度并在大气污染的控制上取得了明显的效果，后来这项制度被德国、澳大利亚、英国等国家引入并付诸实践。虽然这项制度在各国逐步建立和推广，但在具体实践中如何分配排污权的问题仍存在争议，排污权的初始分配不仅是一个技术问题，也是一个法律问题。何种分配制度能够更有效地配置资源、发挥效用，更好地适应我国国情，是值得我们深入探讨的问题。本文正是以此为研究对象，以期找到一种合理高效的分配方式，希望能对我国控制污染、保护环境的实践工作有些帮助。

一、 排污权和排污权交易

（一）排污权的基本概念

学界对于排污权没有一个统一的定义，有学者认为排污权是一种环境权，是单位和个人在正常的生产生活活动过程中向环境排放必须和适量污染物的权利 ，也有学者认为排污权是指排污者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不会损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利 。

在笔者看来，在前工业时代，人类排放的污染物并未超过环境的自净能力，也就不存在排污权的问题。但随着人类工业化进程的加快及人口爆炸式的增长，人类排放的污染物远超过环境能承载的数量并且威胁到了人类的生存，者才有了政府用强制手段规范人们排污行为的必要性，排污权才逐渐成为争议的焦点。

由于对排污权的认识不同，排污权的法律性质也可以从不同角度来加以理解。

首先，排污权的存在使得其权利主体可以对容纳污染的环境容量享有占有、使用和收益的权利，体现了权利主体的经济利益。这种权利的实质是一种用益物权，在这一权利项下权利主体获得了向环境排放污染物的许可，从而能够开展企业的生产活动并从中获益。

其次，排污权只是基于国家对污染排放的行政许可所获得的附属性财产权，这种权利受到了限制，其对抗政府与第三人的效力有限。因此，排污权往往在公权力或他人的请求权面前表现得比较弱势，而政府限制或收回排污权的条件或事由却宽松得多。即便环境污染在可接受的范围内，政府也可以采用更严厉的减排措施进一步限制排污权。

再次，排污权是一种法定的权利。在排污权交易制度下，国家在控制着社会最优污染水平，并据此规定了企业的排放权。企业可以根据自身污染治理成本来自行决定是否进行排污权的交易，但是排污量一旦超过说拥有的排放配额，企业就会依法受到惩罚。

（二）排污权交易的基本内容

排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污权交易的主要思想就是在满足环境质量要求和确定污染物排放总量的前提下，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样交易，以此来进行污染物的排放控制。

从本质上来看，排污权交易是一种民事法律行为，是平等的民事主体之间交易排污配额的行为，但是，由于涉及到对于环境的保护问题，排污权交易是难以离开政府的积极参与的。包括对于排污权的初始分配、交易过程中的监督等在内的很多环节都离不开政府有关部门的有效参与，因此，排污权交易还具有一定的公法性质。

二、常见的两种排污权初始分配方式

到目前为止，排污权的初始分配方式主要是免费分配和公开拍卖两种。 本文将分别阐述这两种分配方式的具体做法及其政策效应，并进行比较，希望能够对于我国当前的排污权交易试点工作提供参考。

（一）初始分配中的免费模式

排污权初始分配的免费模式即排污权管理部门按照确定的、公开的标准将某一区域内的某种污染物排放总量分割成一定的份额，并将其免费分发到当地的排污企业。在这种模式下，企业无需为此付出成本。基于免费分配这一模式，学者们曾提到几种不同的分配规则，一种是根据现实产量水平来进行分配，即管理部门按照总量指标和预计的产量水平，计算单位产量的允许排污数量；还有一种称为成本效率标准的分配模式，以排污企业的治污效率为依据，治污边际成本较低的企业分得的排污权较少，而治污边际成本较高的企业分得的排污权较多；还有学者提出了按照非经济要素标准将人口、国土面积等非经济要素作为排污权免费分配的依据的建议。美国在控制国内二氧化硫排放量的实践中所采用的是依据历史产量或排污水平来进行分配的方法，即管理机关在总量控制指标下，根据现存企业某一历史年份的产量或排污量直接进行分配。

（二）初始分配中的有偿模式

有偿分配的模式主要包括政府定价出售和拍卖。定价出售的方式有点类似于排污收费或者排污税，管理机构不必给企业设定初始的分配比例，而是给企业排放的污染物设定一个价格，这个价格也可以称为排污权交易二级市场上可利用的一个重要依据。而拍卖的方式有很多种，在一些国外的市场上特别是欧盟温室气体排放权交易市场提议采用拍卖的方式甚至100%的比例出售排放权，虽然现在仍然没有完全将这种大胆的想法付诸实施，但也表明了人们试图利用市场的手段来配置资源的决心。

三、免费模式和有偿模式的利弊

免费分配模式与有偿分配模式最根本的区别在于，企业在获得排放配额的同时要不要支付一定的成本。在对于资源的配置和环境的保护上，两种分配模式各有利弊。

（一）免费模式的利弊

在免费分配模式下，企业并不需要支付任何成本就能够在初始分配中获得排放配额，从另一种角度看，由于可以将剩余的排放权放到二级市场上出售和获利，实际上是增加了潜在的一笔资产。所以，这种分配模式很容易被企业所接受。

但是有许多人对于这种分配方式表示了自己的担心， 他们认为这种分配方式主要是依靠政府行政手段的支持，因此会有出现寻租行为的危险。寻租行为会严重打击企业对于排放权交易的热情，使得企业不愿意积极进行污染的减排，降低排污权交易的效果，那么试图通过利益的激励促使企业减排的愿望就无法实现了。

（二）有偿模式的利弊

在有偿的分配模式下，企业能够向环境排放的额度是需要支付相应的对价才能得到的。我们在前面介绍这种分配模式时提到，由政府环境管理当局制定交易价格无法真实反映企业的供求状况，歪曲市场价格。因此，现实中往往是通过拍卖的方式把排放权出售给支付高价的企业。在这种模式下，企业不得不以一定的成本购买排放配额，结果将会使企业更加重视所获得的排放配额，控制企业排放量，不断研发新的减排技术，降低成本，同时在二级市场上可以更有效率地进行交易，最终达到控制污染、保护环境的目的。

但是，这种模式增加了企业的生产成本。在拍卖模式下，企业采用的往往是一级密封价格拍卖方式，在出价之前并不了解整个一级市场上的供求状况，只能试探性地出价并以最高价取胜。这样的购买方式看似符合市场规律，但实际上未必比由政府制定交易价格更能反映市场需求，对于企业来说明显失去公平性可言，会打击企业参与排污权交易的积极性 。

同时，由于企业不得不购买昂贵的排放权，其生产成本会增加，降低在市场经济中的效益，为了弥补自己的损失，生产企业必然会把这种成本转嫁给最终的消费者身上，要求企业在排污的同时支付费用补偿社会的设想就会落空。

另外，有偿分配排污权同样不能避免管理成本的上升和寻租行为的出現，特别是拍卖的方式需要政府相关部门付出很大的人力、物力、财力，而政府负责拍卖的工作人员如果没有有效的监督，也同样可能会像免费模式中一样出现寻租的行为。

四、我国应采用免费模式为主的分配方式

排污权在初始分配上不同模式的利弊在前文中已经有了比较深入的分析，具体到我国来说，笔者认为在当前应当采用免费模式为主的分配方式。

首先，由于当前各国对于排污权交易的政策法规并不统一，企业所承担的减排导致的成本也是不同的。在这种情况下，如果我国采用拍卖的分配方式要求国内企业购买排污配额，会削弱国内企业的国际竞争力。我国应当考虑采用免费模式为主的分配方式，使我国企业更好地参与国际竞争。

其次，虽然我国提出排污权交易的概念有了一段时间了，但是有偿排污、排污收费的观念并不是完全被企业所理解。免费模式不需要企业支付额外的成本就能获得一定额度的排放权，甚至可以在有效减排的情况下出售剩余的排放权，从而获得一定的经济利益，因此比较能让企业理解和接受。

再次，免费模式可以避免给排放权定价的问题，避免了分配排放权的部分障碍，同时免费模式还能降低初始交易的成本。这种分配方式对于在探索中发展的我国排污权交易制度而言，比较适合当下的国情。

不可否认，免费分配模式自身也存在不少的问题，但是为了在我国尽快地建立一个有序、高效的排污权交易市场，充分发挥这项制度的优势，笔者认为我国还是应采用免费模式为主的分配方式。

五、结语

初始分配是排污权交易制度有效运行必不可少的一环，初始分配模式的选择对资源的有效配置和排污权交易有重要影响。在我国建立排污权交易制度的进程中，应提供一种适合我国具体国情的分配模式。本文通过对于排污权、排污权交易和初始分配几种不同模式的系统分析，认为免费模式为主的分配方式更加有利于我国排污权交易制度的建立和有效运行。由于我国在相关法律法规、政策制度等方面还有不少问题，有必要进一步改进和完善，以营造一个良好的社会法律环境，促进排污权交易制度的建立和完善，从而更加有序高效地控制污染、改善环境，维护我们赖以生存的家园。

注释：

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