行政法院模式在我国的可行性抑或不可行性分析

摘 要 在我国是否应设立行政法院，概括来看，学界只有两种观点。第一种观点是赞同设立行政法院，呼声极高，从未断绝;第二种是不赞同设立行政法院，零星有文章进行论证，但仍掷地有声。通过梳理国内学者对是否应该设立行政法院的各种争议，分析其优点及不足，进而论证我国是否存在设立行政法院的理论基础及现实需求。

关键词 行政诉讼 行政法院 德国模式 俄罗斯模式

作者简介：黄雪娇，武汉大学法学院2012级博士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。

中图分类号：D922.1                              文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-146-02

在我国现行行政诉讼法制定以前，就有学者讨论应当在我国建立确立行政法院制度。现行行政诉讼法实施二十多年以来，学界关于确立行政法院模式的主张也从未销声匿迹，反而有愈来愈热之趋势。2014年11月1日，最终通过的行政诉讼法修正案并未采纳这一意见，但有关行政法院的争论肯定会持续下去。

一、问题的提出

我国是否应当建立行政法院来解决行政纠纷，争议由来已久。赞同在我国建构行政法院体系的学者不在少数。至于我国行政法院的设置应当采取哪种模式，有学者主张借鉴德国模式，建立隶属于司法系统的行政法院模式;也有学者主张借鉴俄罗斯模式，在最高普通法院下设立行政法院的模式;但鲜有学者主张借鉴法国模式，构建隶属于行政系统的行政法院模式。这可能是由于法国行政法院制度是在特定的历史条件和特殊的社会背景下形成，具有不可复制性和历史偶然性，因此，出于对本国国情以及法律移植的适应性考虑，少有学者主张建立法国模式的行政法院体系。

反对在我国确立行政法院模式的声音也时有发生。不论是明确撰文表示我国不具备构建行政法院的土壤和环境，还是隐晦的阐释我国尚不满足行政法院模式建构所需要的条件与制度，持这些观点的学者对行政法院模式在我国的可行性都抱着消极的态度。与赞同的观点相比，反对的声音似乎显得有些薄弱，但仍掷地有声。到目前为止，建立行政法院的主张并未得到立法机关的肯定。

二、对赞同观点之商榷

總的来说，之所以选择行政法院模式，主要基于以下原因：

（一）我国具有建立行政法院的历史渊源

设立专门的行政法院审理行政诉讼案件，为大陆法系国家所特有，比如法国、德国、俄罗斯等。清末变法修律时，我国开始大规模移植德日的法律制度， 1906年开始着手建立行政裁判院，1914年北洋政府时期建立了平政院来处理行政纠纷，1928年南京国民政府时期建立了行政法院。新中国成立之后，废除了国民政府时期的各种法律制度，不设行政法院，而是在普通法院内部分别设立民事、刑事及行政审判庭。但台湾地区却将行政法院模式保留下来。这是行政法院模式在我国出现的历史过程，也是论证行政法院模式可行性的逻辑起点。基于行政法院曾经在我国的发展历史，有学者指出，我国有建构行政法院模式的历史渊源。

（二）司法体制改革单兵突起比全盘推进更具优势

司法地方化与行政化原本属于司法体制本身的问题，要解决这些问题应当从整体上推进司法改革。但全面改革面临的阻力较大，主要是由于一方面民事诉讼和刑事诉讼与行政诉讼相比较，司法独立性与专业性的问题并没有那么突出，改革的动力不足;另一方面，与全面改革相比，率先推进行政审判体制改革的阻力要小得多。如果指望通过全面改革反过来推进行政审判体制改革，则有隔靴挠痒只嫌，远水也救不了近火。

（三）行政法院模式具有独立性与专业性优势

强调行政法院模式具有独立性与专业性优势，主要是为了解决我国司法地方化与行政化的问题。但从某种程度上看，司地方化与行政化并不是单纯的司法问题，更是历史遗留问题。我国采取“议行合一”的体制，即在全国人民代表大会之下设立“一府两院”。理论上“一府两院”之间应当处于平行的地位，但实际上政府从一开始就比“两院”的地位高，从行政级别上就可见一斑。因此，历史上从解放初期开始政府就牢牢控制着法院和检察院的人财物，观念上政府也只是把二者当成下属部门来看待，在这种历史和现实之下，司法独立性根本无法实现。设置独立的行政法院体系，保证行政法院人、财、物的独立性不再受制于各级政府，客观上提升行政法院的地位，确不失为一个不错的选择。

三、对反对观点之探讨

反对在我国建立行政法院，主要是基于以下原因：

（一）我国不存在建立行政法院模式的本土资源与制度环境

古代中国是行政权非常强大的封建国家，行政与司法混同，司法机关根本无法与行政机关抗衡。近现代对行政法院模式的摸索，也不是建立在公私法的划分传统以及公法独立的基础之上。虽然我国法律制度深受大陆法系的影响，但新中国成立之后，受前苏联法律制度的影响，公私法的划分被否定。直到改革开放之后，学界才逐渐恢复对公私法划分的讨论，目前基本已经承认了公私法的划分，只不过对划分标准等内容没有形成一致的观点，发展的尚不成熟。这种情形之下，很难为我国行政法院的建立提出理论支撑。在大陆法系国家，公私法的划分不仅影响整个法律体系的设置，还是确立普通法院体系与行政法院体系二元司法体制的基础。换言之，公私法的划分既是法律运作的前提，又是法律运作的结果，二者之间相互强化。我国法院内部虽有行政庭与民事庭之分，但这种公私法划分的理念过于微弱了，远远无法成为建构行政法院的前提条件。不管是确立法国模式、德国模式，还是俄罗斯模式，对公私法划分理论的论证应是我国建立行政法院的先决问题。总的来看，目前我国公私法划分理论尚不成熟，行政诉讼的范围也十分狭窄，只要从事行政审判的法官依法做出裁决，专业性与技术性的问题并没有想象中复杂，至少并不是非得建立行政法院不可。

（二）应全面推进司法改革，率先进行行政审判体制改革不符合成本收益规律

如果说公正是诉讼的最高价值，那么效益或许应被视为诉讼的第二价值。

经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的法律与社会经济生活密切相关，不可避免的受成本收益规律的影响。全面推进司法改革还是率先进行行政审判体制改革，除了要考虑理论基础及现实需求之外，还应当比较两者将要耗费的成本与获得的收益。尽管程度有所不同，但司法地方化与行政化是行政诉讼、民事诉讼及刑事诉讼所面临的共同问题。长久以来，司法改革都是从整体上进行推进。如果确立行政法院模式，意味着要突破既有的司法体制，创设新制度来解决行政纠纷。

（三）在我国行政法院模式对于调和独立性与专业性统一的作用令人怀疑

从世界范围来看，英美等国在司法审查中更强调独立性，将专业性问题交给专业的行政裁判所（机构）来处理，从而避免因行政纠纷专业性与技术性的特点所造成的桎梏，使得司法审查者以局外人的身份裁决行政案件;法德等国确立的行政法院模式，则是期望通过行政法院系统本身同时来解决专业性与独立性的问题。事实上，由同一主体来解决这一相互矛盾的问题难度系数更高。一旦有所偏颇，就可能满盘皆输。法德的行政法院都以独立的法律地位作为独立公正裁判的前提，也都因本身的獨立公正赢得赞誉。在法官遴选中，职业法官与非职业法官的搭配，为解决专业性问题提供了坚实后盾。如此一来，才能恰当地解决了行政争议解纷机构专业性与独立性的平衡问题，行政法院模式也才取得成功。

四、有关设立行政法院的法律依据分析

从现行《宪法》第124条第1款及《人民法院组织法》第2条的立法原意来看，一开始立法者并没有把行政法院作为一种专门法院来考虑，而是认为行政案件当然的由普通法院的行政庭来审理。这里所谓的专门法院，都是按照特定组织或特定范围设立的审判机关、管辖的案件具有专门性、受案范围也受到特定的约束、专门法院的产生以及组织成员的任免也与地方各级法院不同①，而地方各级法院根据行政区划设立，管辖本地区的民事、刑事以及行政案件，各级法院的院长由本级人大选举产生。这跟专门法院在设置依据、受案范围以及人员产生方式上都存在很大差异。将地方各级法院中的行政庭撤出，打破行政区划的限制，设置专门的行政法院就意味着突破原本地方法院中民庭、刑庭以及行政庭并列的格局，这已经背离立法者最初的意图。如果单纯将这两条法律条文作为设置行政法院的依据，未免太过牵强。

五、结论

现阶段在我国建立行政法院体系为时尚早。但必须强调的是，等到理论研究与实践经验都足够丰富时，仍有建构行政法院系统的可能。主要原因在于，一方面，本土资源可以积累，另一方面，单兵突起地进行行政审判体制与全面推进司法改革两者之间哪一个更有效率需要实践的检验。毕竟，实践才是检验真理的唯一标准，无论理论上如何分析论证都不如实践证明来的更有说服力。

注释：

① 如专门法院的院长不是由人大选举产生，而是由最高人民法院同中央军事委员任命。

参考文献：

[1][印]赛夫著.周伟译.德国行政法： 普通法的分析.山东人民出版社.2006年版.

[2]杨伟东.建立行政法院的构想及其疏漏.广东社会科学.2008（3）.

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