基于集权和分权的财政体制博弈

任丽娟

[摘要]中国财政体制的演变反应出集权和分权之间的关系，而财政体制改革是经济体制改革的关键，它的调整涉及方方面面的利益。勾勒其制度变迁轨迹、分析总结其演变规律，有益于进一步理顺中央与地方政府间的财政关系。

[关键词]财政体制；集权；分权

长期以来，财政的集权和分权始终存在着孰优孰劣的争论，争论的焦点是分权和集权的程度。回顾我国古今财政体制的变革，我们发现我国财政体制的变革大都是集中在集权和分权的博弈中。

一、我国财政体制的改革历程

（一）先秦时期：地方分权向中央集权转变

夏、商、西周三代财政，是我国财政的早期形态，是国家财政建立发展的时期。因此，对于财政体制的初步建立，中央和地方之间属于地方分权、分级管理的财政体制。

随着社会生产力和社会生产关系的变化，春秋战国时期的财政体制发生了相应的变化，各诸侯国都建立了以王为首的中央集权的官僚体制，诸侯国之间各自为政，财政向中央集权的方向发展。

（二）封建时期：高度中央集权

封建国家的财政体制是中央集权，没有中央财政和地方财政的划分，强制对全国的财源进行统一管理。

在秦始皇统一全国后，建立起一整套专制主义中央集权的政治制度，在行政机构上设立“三公九卿”制。漢承秦制，西汉建立的制度都是直接沿用秦制。

魏晋南北朝时期中央财政体制呈现不同的特点，由于士族地主所有制发展，形成强大的分割性势力，专制主义集权受到削弱。

经三国两晋南北朝时期的分裂，至隋唐而复归集权，表现在建立了三省六部制的中央机构，在地方上实行州、县二级制。自此，古代中国的政治体制发生了深刻的变化，由秦代以来确立的中央集权体制开始走向君主集权。

宋、元、明、清都是财权的高度集中，其中元明清三代实行的行省制，在中央和地方权力机构中充当了分寄和球按的枢纽，强悍了中央集权。

（三）民国时期：朝分权化方向发展

民国时期财政体制的一个显著特征是财政体制逐步现代化，这是我国自从封建社会以来的一种历史进步。

北洋政府时期，在全国实行国地税划分，建立分级预算管理体制，为中国财政体制向近代的转变奠定了基础。国民政府时期财政体制划分了中央财政和地方财政，体制发展方向朝着分权化的方向发展。

（四）新中国成立后：有财政集权向分税制转变

新中国成立以来，我国财政体制改革始终扮演着积极、重要的角色，大致经历了“高度集中、统收统支”-“财政包干”-分税制的制度变迁过程。

1.计划经济时期：统收统支

在改革开放以前，中国的财政体制是高度集中的“统收统支”模式。在财政收入方面，除了地方税和其他零星收入之外，其他所有收入都划归中央。财政支出方面，各级政府的财政支出均由中央统一审核，逐级拨付。

2.1994年以前的财政包干制：财政分权

1980-1993年的以“包干”为特征的财政体制，是特定历史条件下的产物，改变了财权高度集中的状况，扩大了地方财政的自主权，地方政府完成了税收任务后的税收由地方政府支配，在财政支出上，中央财政和地方财政各自分别支出。

3.市场经济体制时期：分税制

1994年实行的分税制体制，按照中央政府与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；并将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税；科学核定地方财政收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度，在财政制度的安排上呈现出比较明显的分权趋势。

二、我国财政体制变迁的启示

（一）集权型还是分权型体制没有绝对的好坏，一国对于财政体制的选择应该依据本国的不同时期不同的国情而定。财政体制受经济、政治、社会文化等方面的影响与制约，即使同为单一制国家，集权的程度也大有不同。

（二）过分的集权或过分的分权都是有害的。我国在改革开放前的一段时间中，有过采取这两种极端方式的倾向，实践证明对于经济发展都是不利的。

（三）历次调整中央与地方的财权关系，都是情势所迫的结果。中央主导了财权的收拢与下放，放权的尝试反反复复，但始终存在“一收就死，一放就乱”的怪圈，结果一旦情况好转，中央总是存在收回权力的冲动。

从实践来看，高度的财政集权会造成体制的僵化，而分权走向极端又会对宏观经济造成损害，因此我国的财政体制也在不断地进行调整和改革。总体来看，集权与分权适度是我国财政体制的改革方向。

三、意义总结

通过中国财政体制发展历程可以看出，无论是中央高度集权还是扩大地方权力，都是根据当时的经济、政治、社会等因素综合影响的，一定程度上反映当时社会的经济发展水平和政治水平，顺应了当时的社会发展。财政体制的改革推动了社会的发展。

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