国企为何需要行政化的治理

蒋大兴

摘 要：

在中国，国企的行政化治理是一种必然现实，是国家作为企业股东以及国企作为公共企业的本质使然。行政化治理虽然一直被视为有碍国企商业化，但亦有其“效率性”的一面，它有助于国企得到更多商业资源和商业利益。而且，国企的行政化治理是一种世界现象，差别只在于其目标以及内容、手段和方式的不同。由此，国企面对的关键问题，就不是如何脱离行政化治理的问题，而是如何改进行政化的治理、进行何种行政化治理的问题，即如何跳出原有产权调控模式，从利润导向走向公共导向，提升治理的透明度，让国企为国家发展、为一般社会公众谋取福利。中国一直追求将国企打造成独立的商事主体，追求国企营利目标的实现，这显然背离了作为公共企业的国企本质。应当撩开国企的商事面罩，重新回到公共企业以及公共企业法的改革道路上——以特别企业法而非商事公司法的方式调整国企的设立、运营和监管。

关键词：国有企业；行政化治理；公司；去行政化；公共企业

中图分类号：DF411

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.02

“行政化治理”在中国被等同于“无效率”或者“低效率”[1]。①长期以来，行政化的治理也被视为

① 例如，有文献指出，由于国企不能有效地去行政化，带来很多问题：（1）过度垄断。垄断必然限制竞争，也容易滋生腐败，因此，几乎所有的国家都有反垄断立法，以消除垄断，引入竞争机制，而我国国企的反垄断任重而道远。（2）难以形成有效的公司治理结构。由于国企“去行政化”滞后，治理结构改革依然面临双重的委托代理问题，主要是“董事会”由“行政化”的投资人派生是无法改变的事实，即使管理层或许能够尝试“职业经理人”的改革方向，但由于决策层、决策机制不可能摆脱“行政化”，无论怎么建立治理结构，都很难造成自主经营、自我发展、公平竞争的市场化国企。（3）经营管理效率不高。不可否认，众多国企的内部管理体系、内部管控水平高于大多数民营企业，但这是以牺牲或者忽视管理成本为代价的，国企内部的管理部门、执行部门，不是按照效率优先的要求配置，仍然存在“大企业、小社会”的问题，存在非经营性部门与经营性部门配置不合理的问题。这种经营管理效率，完全让它去市场化竞争，它是处于劣势的。

国企的弊病，“去行政化”成为国企改革的当然逻辑①，另一种更世俗、更习惯的说法是“政企分开”。行政权力对企业的干扰已经不正常地影响到国企的正常运营，这已然成为常识性判断。②国外的一些文献，也不断地在证明国家参与商事投资以及对企业行为进行控制是无效率的。③因此，有关国企的改革措施都在指望将其打造成为独立的商事主体，建立间接化的所有权管理主体（国资委），淡化国企对行政权力的依赖。可是，这样一种纯粹商业化的道路是否能够解决“去行政化”的问题？如果国企真的完全去行政化了，是否就实现了改革的目标？这样的问题，并不是毫无争议。

在笔者

看来，国企的行政化是一个世界性的话题，并不是中国国企所独有的问题。而且，国企的行政化有多重可能：可能是为了实现国企的经济功能，也可能是为了实现国企的公共功能。国企的行政治理并非都具有不合理性，行政治理可能有其“经济/商业”上或者“政治/公共”上的合理性。国企的行政治理，也有其政权结构、文化结构上的根源，有什么样的政治模式，就有什么样的行政治理，行政治理是一种“政治—经济循环体系”，抛开企业存在的政治与社会基础，单纯讨论或者批评国企的行政治理，是一种“不负责任的解释学”。

一、中国国企行政化治理的表征

所谓行政化治理，是指对国企的管控、约束和利益安排等，带有明显的行政权力因素。国企行政化治理的表现是多元的，无论在所有权的行使主体、公司治理，还是利润分配以及外部发展空间等方面，都存在比较明显的行政化因素。

首先，在所有权结构方面，由行政化的机构行使国企的所有权。这种行政化的机构可能是国资部门，也可能是财政部门，甚至还可能是文化部门（文化企业），无论是何种机构，无论该种机构的名称如何，甚至性质如何（机关或者企业），都带有浓厚的行政化因素。例如，国家授权投资的机构或者部门，其组成本身就有比较明显的行政化因素。

其次，公司治理的组成具有明显的行政化色彩。例如，在国企内部实行党委领导，部分国企的董事人选需要事先经过组织部门任命，再由公司进行选任，甚至一些上市公司也是如此。一些国企内部仍然保留着行政机关的建制，部门领导称“局长”、“处长”，而非“经理”或者“总裁”；再如，公司内部盛行长官意志，董事长一言堂，民主性的公司治理安排完全“形骸化”，利润分配决定权行政化等。

再次，在具体运营方面，国企具有明显的行政色彩。例如，为了保证国企安全运营，禁止或者限制其进入一些风险性行业：不允许国企成为合伙企业的普通合伙人④、限制国企从事期货投资⑤，等等。

最后，在外部发展空间上，国企也体现出很强的行政治理特色。国企官员很容易转化为政府机关官员，而民企的官员却很难平等地获得此种“从政机会”，如果民企实力足够雄厚，其投资人或者企

①

例如，刘俊海教授在其微博上也曾宣讲国有企业去行政化的问题，认为：“去行政化是国有企业公司治理改革的一个重要内容，是实现廉洁治理、透明治理、勤勉治理、诚信治理的前提。”（参见：牛明.论国企“去行政化”的不可能[EB/OL].[2013-07-18].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_59388d1301015j11.html.）

② 例如，有人指出：“中国的国有企业是伴随着行政力量的支持而产生的，其蓬勃的发展离不开行政权力的支持，但是权力是一把双刃剑，私法保护失效导致国有企业发展止步不前，国有资产得不到优化配置等也是因为行政权力的干扰。”（参见：张世俊.国有企业投资人制度研究[D].北京：中国社会科学院研究生院，2012.）

③ 例如，大约从20世纪90年代起，许多文献表明国家官员在运行商业公司中没有相对优势，许多证据记载了世界各地由国家控制运行的公司的华丽失败（magnificent failures）。此类证据证明：国有控股企业与私营部门竞争资源可能会扭曲经济中的资源分配；国有控股企业效率较低，而且往往会污染更多。（参见：World Bank. Bureaucrats in Business： The Economics and Politics of Government Ownership[M].Oxford University Press， 1995； Bernardo Bortolotti & Enrico Perotti. From Government to Regulatory Governance： Privatization and the Residual Role of the State[J].The World Bank Research Observer， 2006，（22）：53； Andrei Shleifer & Robert Vishny. A Survey of Corporate Governance[J]. Journal of Finance， 1997，52（2）：737， 767； Maxim Boycko， Andrei Shleifer & Robert W. Vishny. A Theory of Privatization[J]. Economic Journal， 1996，（106）： 309.）

④ 例如，《合伙企业法》第3条规定：“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体不得成为普通合伙人。”

⑤ 例如，《期货交易管理条例》第45条规定：“国有以及国有控股企业进行境内外期货交易，应当遵循套期保值的原则，严格遵守国务院国有资产监督管理机构以及其他有关部门关于企业以国有资产进入期货市场的有关规定。”

业负责人有可能成为政协委员或者常委，这是现实生活中比较常见的现象。

例如，有媒体指出：在中国，企业家能不能当高官，取决于其是国企还是民企。“中石油、中石化、中海油就出了大批的省部级高官，大国企出大官，小国企出小官。中国的企业，国企老板都有行政级别，官商一体化，不存在官商勾结的问题。给企业官员行政级别，企业分为部级企业、局级企业、处级企业、科级企业，这肯定是世界少有的中国特色。”（参见：苏文洋.国企老板享受行政级别待遇违反社会公平[EB/OL].（2009-02-09）[2013-07-17].http：//business.sohu.com/20090209/n262133823.shtml.）

理论上流行的批评意见认为，国企的行政化治理最大的弊端是影响了国企的效率[2]。一些国外的研究也不断证明，当国家控制企业法人，其管理者没有真正的股东，公司的经济和财产利益在人民间广泛分散。负责一个特定公司的政府官员没有股东监督公司经营管理时的那种动力。在更令人震惊的情况下，造成的后果包括彻底掠夺企业资产（“隧道”）[3]。即使在某些案例中，代理问题不是明目张胆的，但政府官员的私人利益可能会导致他们把重点放在促进他们（有时是政治）的职业生涯而非公众利益方面[promoting their （sometimes political） careers more than the public interest][4]。这样的判断虽然可能有一些为数不少的实例证明，但事实上，行政化治理未必会影响到国企的效率，相反，在某种意义上，行政化恰好增强了国企的效率。一些研究表明，国家所有权对企业的控制，会减少企业的风险负担[5]，

例如，在私有化中剩余的国家所有部分的影响和强政府干预，可能导致公司的保守投资（如更少的风险计划），公司可能寻求社会稳定和就业率最大化的政府政策，从而可能约束公司的风险承担能力。这虽然也可能影响企业从事风险性的营利活动，但在另一方面减少了企业面对损失的机会。尤其是在中国，尽管已经进行了市场化取向的改革，但中国在整体上仍然是一个热衷于依靠行政权力配置资源的国家，这从各级政府热衷于亲自组织招商活动中可窥一斑。而且，由于坚持以经济建设为中心的路线，各级政府都将经济发展作为工作重心，行政权的运作目标和国企的经济目标很容易吻合，行政化的治理有助于国企取得经济资源，降低运行成本。在中国，完全市场化的民营企业需要“傍靠”政府部门，显然从另一个角度证明了此种“历史性事实”。再如，作为政策性银行的国家开发银行内部仍保留各种“局”、“处”称谓，国家开发银行主要也是为了方便在地方开展工作，鉴于单位内部的此种行政化设置和级别，当国家开发银行在地方进行融资活动时，地方政府往往会对口接待，有助于融资业务的开展。尽管“去行政级别”的问题一直在国企展开[6]，

例如，早在2008年，就有媒体报道，上海市委、市政府最新审议通过《关于进一步推进上海国资国企改革发展的若干意见》，该规定在五个方面有重要突破，其中进一步强调完善法人治理结构，取消市管国企和国企领导人员的行政级别，企业领导人员不再保留公务员身份，但“保留行政级别是有利的”，这样的认识也常见于普通民众之中[7]。

在一则关于国企内部行政级别的提问中，看到有读者做了这样的回答：“其实在大型国企或者央企里是绝对有级别的，保留这种级别是便于跟地方各部门有职级上的对应与交流。一些央企老总下到地方当省长或者副省长，都是有级别对应的。这是特色社会主义国家的特别之处，不值得稀奇。”

行政化治理有助于效率提升，还可以从国企上市的优势地位中得到证明。因为治理的行政化，国企在上市融资过程中更容易得到成功。截至2012年底，全国共有953家国有控股公司在A股上市，市值合计13.71万亿元[8]。即使在短期宽松货币政策时期，大量的货币资源也是优先注入国企解困。同样，在所谓建设创新型国家的实践中，国企也是核心竞争力。例如，神九飞天、蛟龙下海、高铁奔驰、歼15一鸣惊人等，无不是国企参与的结果。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》确定的16个国家科技重大专项，中央企业参与了15个；历年国家科技进步特等奖及绝大部分的国家技术发明一等奖均由中央企业获得，近一半的国家重点实验室建在央企[9]。行政治理下的国企，不仅获得了商业效率的提升，也取得了税收缴纳、社会保障等公共职能履行方面的业绩。从2003年到2011年，全国国有企业累计上缴税金17.1万亿元，年均增长近20%，2011年国有企业上缴税金占全国税收的38.4%。国有股权划拨全国社会保障基金，使人民群众拥有了更可靠的社会保障。到2011年底，已有2119亿元的国有股权转让收益划归社保基金。中央企业还划转到全国社保基金83.94亿股，为社保基金提供长期收益[10]。可见，“大的就是好的”、“政府信用高于商业信用”，这在中国目前乃至今后相当长的时间内，仍是不需要特别证明的“真理”。