社会工作协会功能角色研究

2014-10-20丁思雨

社会工作 2014年3期

冯元丁思雨

经过二十多年的探索发展，截至2012年底，我国已有专业社会工作人才三十多万人，其中通过考试持证的有19525名社会工作师和64601名助理社会工作师，基本建立了一支服务社会建设和社会管理的专业人才队伍。社会工作教育也取得阶段性的发展成果。据统计，我国现有近60所专科院校，266所本科院校开设社会工作专业，每年培养社会工作专业人才一万多人；有61所高校开设社会工作专业硕士教育，每年培养社会工作专业硕士一千多人①资料来源：新华网，我国专业社会工作人才已达30万人，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-08/13/c_116927913.htm。

处于快速发展的社会工作高等教育系统，为理论界和实务界提供了坚实的专业人才支撑基础，尤其是实务界，专业人才队伍的壮大，大大提升了社会工作专业服务能力和水平，也催生了专业社会工作服务机构的快速发展。据中国社会工作协会统计，截至2012年11月，全国已经有一千多家社会工作服务机构①资料来源：中国新闻网，中国现有1000多所民办社会工作服务机构，http://www.chinanews.com/gn/2012/12-20/4425696.shtml。在《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》的“到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人”战略目标任务指引下，社会工作进入迅猛发展的历史机遇期，社会工作人才和社会工作服务机构数量增长将在未来的几年里出现“井喷”现象。在此背景下，构建“党政主导、社会运作、公众参与”的社会工作服务与管理格局，必然要大力发展社会工作行业组织。纵观国内多地社会工作协会运作实践和发展前景，其作为社会工作行业发展的旗舰将扮演着以下几种重要功能角色。

一、社会工作协会是社会建设的重要推动力量

建国以来至改革开放前，我国实施的是以就业为基础的“高就业、低工资、高福利”单位福利制度和由老年人、残疾人、孤儿为主要对象的民政福利构成的单一社会福利制度。这种福利体制直接导致政府在社会经济生活中出现“失灵”，“大政府、小社会”理念下的政府将社会福利责任独揽，以单位福利和民政福利供给体系向社会提供福利服务，导致在我国社会福利制度中出现社会力量参与缺乏路径，而政府福利成本过重，社会福利产品严重稀缺，社会成员福利需求难以满足的困境（成海军、陈晓丽，2011）。改革开放以来，我国社会福利制度在“小政府、大社会”的理念下进行了大胆的改革探索，在以满足社会成员需要为目标指引下，将板块状、封闭式、奇特混合结构的传统社会福利体系结构转变为融洽形、开放式、清晰结构的现代社会福利体系结构，并确立社会化为社会福利发展的主导方式。国家需要逐步缩小政府和企业直接提供福利的规模，大力加强社会公益组织（或社团机构）建设及其规范化管理、运作，促使其成为实施各种社会福利事务的责任主体，并将促进社会组织成长为社会福利事务实施主体，作为中国社会福利发展的主导方向（郑功成，2011）。

经过三十多年的改革开放，我国经济社会得到快速发展，社会成员的生活状态基本由温饱开始过渡到小康，其社会需求已经由寻求温饱转向寻求生活质量改善和尊严与幸福感提升。特别是党的十七大、十八大以来，在以改善民生为重点的社会建设和全面小康社会建设为主要内容的社会主义和谐社会构建战略任务的提出和实施的背景下，以社会需要满足为目标的适度普惠型社会福利制度构建，成为和谐社会建设中的主攻课题之一。社会公益组织，尤其是民办社会工作机构作为社会福利社会化和适度普惠型社会福利制度构建的重要支撑力量，在党和政府空前重视下蓬勃发展，而社会工作专业人才队伍作为改善民生和创新社会管理的社会建设与社会福利社会化的重要主导力量，在政府的支持下得到快速发展。

从西方社会福利改革路径来看，福利国家危机出现后，“多元福利”成为当今西方福利的主导模式，它构建了一个“政府-市场-社会-个人”责任与风险共担的积极福利政策模式，强调政府在社会福利事务中只担任政策制定者、监督评估者和服务购买者角色，而具体的社会福利服务则是由社会组织通过“政府服务购买”方式承担（许芸，2009）。随着我国“小政府、大社会”的服务型政府建设、适度普惠型社会福利制度建设和改善民生为重点的社会建设的推进，民办社会工作机构将成为广泛承接我国政府公共服务和社会福利服务中最为重要的一类主体。从现阶段来看，我国民办社会工作机构发展刚刚起步，力量还十分弱小，但其在推进和谐社会建设中的作用和地位已经得到政府的高度肯定，政府已经着手制定促进其发展和参与公共服务的相关政策。社会工作协会作为一类具有“旗舰”作用的社会工作机构，其在引领民办社会工作机构规范发展中有着“统揽”作用，它能够有效地搭建民办社会工作机构与政府和社会之间沟通与合作的桥梁，它能够整合各种社会资源，培育、孵化和支持民办社会工作机构发展。因此，它必然成为推进和谐社会建设中民办社会工作机构方阵中的中坚力量。因此，在当前民办社会工作机构蓬勃发展的初步阶段，社会工作协会建设已经被提上重要议事日程，并在有关社会工作发展的政策中得到充分体现（参见表1）。从下表的政策分析来看，社会工作协会作为社会工作的重要组成部分，其对创新社会管理，发展公共服务有着重要的作用，它是社会建设的重要推动力量。

表1 有关加快社会工作协会的政策内容摘录及评价

（续表）

二、社会工作协会是服务型政府的重要构建力量

2012年温家宝在第十三次全国民政会议上明确指出“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担,降低服务成本，提高服务效率和质量”（黄忠诚，2012）。政府将事业性管理工作与公共服务转交给社会组织的过程可产生“一箭双雕”之效，一方面，社会组织承接政府服务职能实现了政府“瘦身”，政府支持下的社会服务兴起又提升了“服务型政府”形象；另一方面，政府转移服务职能为社会组织让渡了空间，为社会组织发展注入了资源和活力。

党的十八大明确提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这明确了服务型政府的基本形态和构建路径（许耀桐、傅晋豫，2013），其中“政社分开”是构建服务型政府最为重要的路径。所谓“政社分开”是指按照社会事务管理规律，还原社会组织应有的社会地位。将多元主义引入公共管理模式，让各类社会组织获得相应的作用空间，政府、营利性组织和非营利性组织三者围绕公共管理事务进行有效的权利与责任分割，形成各司其职、各负其责的关系格局（马庆钰，2010）。有学者认为“政社分开”本质上就是改革，即厘清政府职能边界，增强社会组织自主性，建构政府与社会组织的合作共建和社会协同格局，它是行政体制和社会体制改革的核心，也是推进社会建设和社会管理创新的前提基础（王名，2013）。温家宝在此前的第十三次全国民政工作会上已经明确指出“政社分开”的主要路径，就是坚持“有限政府”的理念，将原本由政府全部包办的事务性管理工作和公共服务事务通过“分家”，将其中大部分或者全部转交给各类社会组织。

在以“政社分开”为主方向，改革以往“政府—单位制”社会管理体制的过程中，实现社会管理创新的重要手段与载体之一就是发展专业的现代社会工作和社会管理（沈荣华，2011）。社会工作作为社会福利服务的传递体系，它通过专业社会工作机构和专业社会工作者向有需要的社会成员提供各种服务，对协调社会成员与政府之间的关系，协调社会成员与环境之间的关系，促进社会经济健康发展有着非常重要的作用。社会工作协会作为专业的社会工作机构和专业社会工作机构的管理者，成为创新社会管理和提供公共服务的重要载体和工具。它具有“集约器”的作用，将行业内的全体社会工作者和社会工作机构的力量和资源进行整合，提供政府所期、社会所需、民众所喜的各类公共服务和社会福利服务。在这个过程中，社会工作协会既可以直接向有需要的社会成员提供服务，也可以通过督导民办社会工作机构间接提供社会服务，其运行逻辑如图1。事实上，在“政社分开”与服务型政府构建过程中，社会工作协会已然成为政府的“挑夫”，政府将大量的公共服务职能转交给社会工作协会及其所服务的民办社会工作机构。

图1 社会工作协会提供社会服务的运行机制

三、社会工作协会是社会工作者的重要监护力量

通常，民法所指的监护就是对无或限制民事行为能力人的人身、财产和合法权益的监督和保护，其目标就是保护这些特殊群体的合法权益，以促进社会稳定。当前，社会工作作为一项新鲜事物在我国的发展还处于初级阶段，专业社会工作人才和专业社会工作机构处于初步成长阶段，他们普遍处于从业年龄轻、发展基础薄、成长能力弱、分布零散化、地位边缘化的状态中，实际上他们类似于“未成年人”，他们的成长急需组织化、专业化的力量提供支持，帮助他们“社会化”，提升生存与发展能力。有学者认为社会工作协会在维护行业利益，提升专业素质，促进行业多元互动与合作上能发挥积极的作用（罗观翠，2011）。某种程度上而言，在社会工作行业发展还处于不规范、不成熟、不稳定的初级阶段，社会工作协会实际上需要扮演一种“监护人”的角色。

作为社会工作者的“监护人”，社会工作协会需要确立为社会工作者服务的原则。首先，要不断提升社会工作者生存、发展和服务能力。当前，社会工作者社会认同度还不高，生存保障体系还不健全，发展空间还很脆弱。无论是社会工作相对发达的深圳、上海、广州等，还是社会工作还处于起步阶段的中西部地区，专业社会工作人才流失成为多年来难以解决的难题。据深圳社会工作协会统计，深圳在岗社会工作者及已离岗社会工作者中，本科学历的占总量的90.7%，大专占6%，硕士占3.2%。他们中多数有离职意向。其中，有过跳槽、转岗经历的社会工作者占全部社会工作者总量的28.7%，社会工作岗位的平均在岗时间仅为1.7年①资料来源：深圳社工网，应对“社工荒”深圳探索人才培养新模式，http://www.szswa.org/index/association/detail.jsp?id=15485。社会工作协会的重要职责就是整合各种资源，通过各种培训学习，帮助社会工作者提高政治参与、政策运用、业务管理、服务提供、项目规划等实践能力，提升其生存与发展能力。

其次，要努力构建社会工作者成长的外部社会环境。社会工作人才队伍的建设不能依靠闭门造车的探索，而应该构建政府、市场、社会三维参与的制度体系（白雪苹，2013）。其一，社会工作协会应代表社会工作群体，通过游说和倡导促进政府加快建立和完善社会工作发展的政策体系。如深圳社会工作协会通过多方呼吁和游说，促使深圳市在2013年出台的《深圳市人才安居暂行办法》中将社会工作人才纳入其中，为社会工作人才队伍的保障和稳定提供了新的政策支撑②资料来源：深圳社工网，关于开展深圳市社工人才安居租房补贴申报工作的通知，http://www.szswa.org/index/org/detail.jsp?id=15065。其二，社会工作协会需要以调研、论坛、评比等主题活动为载体，通过报刊杂志、电视广播、网络媒体等加大社会工作宣传，提升社会对社会工作的关注度、知晓度以及信任度和认可度。如由上海社会工作协会的“十大社工杰出人才”评比活动，深圳社会工作协会的“优秀社工”与“优秀义工”评比活动，北京社会工作协会的“寻找最美社工”活动等。众所周知，近年来中央电视台所举办的“感动中国”人物评比活动，以及“最美乡村教师”等“最美”系列的评比活动，对促进社会公众对这些致力于中国教育、卫生、环境等的社会建设事业与公益慈善事业的理解和参与有着非同寻常的意义。事实上，以“寻找最美社工”为主题的社会工作宣传活动模式就是借鉴于中央电视台的宣传模式。

社会工作协会将这种宣传模式植入社会工作行业中具有三大意义。一是通过对典型人物和事迹的挖掘与宣传，以树立典型与精神激励来引领带动全行业社会工作者，提升凝聚力和战斗力；二是引导鼓励社会公众通过参与评选社会工作者等活动，增进他们对社会工作的认识和理解，从而提升社会工作者的社会认同度与公信力；三是整合多方资源，创新社会工作者激励方式。协会在组织这些活动的过程中，可以动员行政资源，通过游说政府出台具体的奖励政策，为活动提供资金、场地等物质支持。如南京建邺区为了激励一线社会工作者，建邺区社会工作协会与区民政局反复与区组织部、人社局、财政局等沟通协商，将社会工作者纳入“街道、园区见习副主任竞聘上岗计划”的选拔对象，目前该区已有一名于2009年通过南京市“千名社区工作者招聘计划”的一线优秀社会工作者，通过2012年度该区组织的“街道、园区见习副主任竞聘上岗”选拔考试，由一名80后普通一线社会工作者变为副处级公务员③该案例于2013年9月3日笔者在南京市建邺区民政局调研社工发展情况时，由该区民政局提供。。社会工作者变成公务员的做法，虽然可能只是特例，而不一定具有政策上和实践上的操作性和持续性，也不是社会工作者专业化和职业化的发展方向，但这一创新的激励方法，能够在当前社会工作者成长路径还不畅通的情况下，对一线社会工作者具有极强的激励作用，也对提升政府与社会对社会工作者的认同度产生积极作用。

再次，社会工作协会要通过《章程》、《伦理守则》等行业规范的制定与执行，加强行业内部治理，提升社会工作者群体的职业认同感。2013年8月成立的南京社会工作者协会，其430个个人会员和97个单位会员中只有13个专业社会工作服务机构，其中一个来自区级社会工作协会①资料参见2013年8月10日分发的《南京市社会工作者协会成立大会会议材料》。据统计，上海社会工作协会截至2012年9月其吸纳的会员数为3020人②参见上海市社会工作者协会网：http://www.shsw.cn/ssw/index.html，深圳社会工作协会至2011年底所注册管理的社会工作者有1800名。在社会工作者服务实践中，南京、深圳、上海等地社会工作协会所服务的社会工作者主要分布在民政、卫生、教育、司法、计生等不同的领域，他们不同程度嵌入政府原有的行政体系中，并被不同程度地“行政化”和“体制化”，而缺乏必要的职业认同。作为一种职业要被社会所认同，必须得到社会工作者自身、服务对象、政府和社会四个层面的认同，而社会工作者自身将社会工作价值理念、专业伦理、服务方法、行业规范内化作为思想和行为的自我职业认同是前提基础（乜琪，2011）。因此，社会工作协会需要充分发挥社会工作协会行业管理与服务功能，其首要任务就是制定严谨、科学、操作性强的行业规范，提升行业自治能力，规范社会工作者与社会工作机构行为，提升本地社会工作职业认同度。

四、社会工作协会是社会工作机构的重要引领力量

继党的十六届六中全会提出建设宏大的社会工作人才队伍战略任务之后，我国社会工作本土实践性发展不断加快。党的十八届三中全会提出“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理”等社会治理目标（李立国，2013）。这意味着我国将着力社会治理体制创新，政府与社会组织将共同成为社会治理的重要主体。在此过程中，政府将逐步将事务性管理和公共服务的部分事务与责任、空间与领域适当地让渡给社会组织。简而言之，就是政府将越来越多自身“管不了,管不好,不该管”的事务交由社会组织去做，促使社会管理主体多元化。在此背景下，民办社会工作机构作为提供公共服务和社会福利服务的重要社会组织，迅速成为政府重点培育和发展的社会组织。在如何实现“政社分开”，架构政府与民办社会工作机构关系纽带的探索中，“政府服务购买”成为政府的首选方式。自1996年上海试水“罗山市民会馆”政府服务购买项目以来的十多年中，政府服务购买已然成为了国内民办社会工作机构维持机构运作、吸纳社会工作人才、开展专业服务的基本模式（邵青，2012）。随着“政社分开”的社会管理体制改革的推进，政府、市场与社会之间的边界会越来越清晰，政府将在社会转型与经济转轨背景下加快自身治理结构和服务职能的调整，不断向社会释放资源，让渡空间和权力（李晓壮，2013）。民办社会工作机构将因不断获得越来越多的资源、空间和权力而迅速发展，并逐步成为可以与政府形成平等合作的伙伴关系。

现阶段，我国民办社会工作机构刚起步，制度化、本土化、专业化及职业化的进程还相对缓慢（陆士桢、郑玲，2013）。社会工作协会作为致力于社会工作本土化、专业化和职业化的行业组织，在推动民办社会工作机构中发挥着重要角色作用。一是民办社会工作机构的孵化器。当前，各地的社会工作协会多以“官方化”和“行政化”为特征，他们能够很好地动员行政资源和社会资源，为民办社会工作机构生长提供营养。如上海浦东新区社会工作协会通过项目化运作先后孵化9家“乐”字派民办社会工作机构。如2012年成立的南京公益创投协会通过公益项目扶持，与南京大学、南京师范大学等多家高校合作，孵化了多家民办社会工作机构。二是民办社会工作机构的航向标。社会工作协会通过制定行业规范，对民办社会工作机构进行监督，向他们提供政策咨询和信息服务。引导他们加强自律和风险控制。社会工作协会还可以搭建与外界交流学习的平台，加强理论研究和实务探索，引导民办社会工作机构更新理念和创新发展。三是民办社会工作机构的定位器。2013年国务院常务会议作出“政府向社会力量购买公共服务”的决策性部署，这将进一步带动中央和地方加大政府服务购买的力度、广度，随着政府服务购买规模的扩大，民办社会工作机构的数量和规模也将随之迅速增长。当前各地政府购买服务工作都处于探索阶段，没有完备的政策肢体体系和成熟的模式可循。在一些地方不同程度地出现政府和民办社会工作机构之间合作伙伴关系的异化。如民办社会工作机构过度依赖政府资源而行政化严重，导致社会工作服务缺乏服务的专业性。又如政府对民办社会工作机构进行过度考核与评估，导致机构缺乏独立性（王思斌，2013）。还有一些民办社会工作机构与政府以及其中官员群体结成特殊利益联盟，导致政府服务购买过程中存在“权力腐败”和“利益合谋”等问题。社会工作协会在政府和民办社会工作机构之间形成沟通、交流与合作的纽带。一方面，社会工作协会可接受政府委托，承担政府服务购买过程中的社会工作机构评估、机构服务监督和机构服务评估。社会工作协会可以作为政府顾问和政策实施者，完善各项制度，加强监管评估，预防风险发生。另一方面，社会工作协会可以作为民办社会工作机构的顾问，指导民办社会工作机构确定购买项目类型，核算项目经费，优化运作机制等，提升民办社会工作机构自身发展能力。

五、结论与讨论

近年来，有关社会工作发展的政策中，政府一直在反复强调加强社会工作行业组织建设，也强调了要充分发挥其行业自律和服务民办社会工作机构的职能作用。中国社会工作协会第五次代表大会提出将社会工作行业组织建设体系作为中国特色社会工作体系建设的重要组成部分并在今后五年进行重点建设，同时于近期发起“社会工作行业组织发展与建设年”的倡议。可以预见，在未来几年里，社会工作协会一类的社会工作行业组织将会遍地开花，并成为政府与民办社会工作机构之间最为重要的关系纽带。在推进民办社会工作机构发展过程中，政府将采取内生性生长和外生性培育模式。所谓内生性民办社会工作机构培育模式是指由社会工作协会等组织对其所运作和扶持的项目，在培育成熟后再进行注册登记而形成独立的民办社会工作机构；而外生性民办社会工作机构培育模式，是指政府通过事业单位改革，将原属政府体制内的机构与组织转型为民办社会工作机构。无论采取哪种培育模式，都需要社会工作协会发挥其功能角色作用，促进民办社会工作机构的健康发展。社会工作协会是中国社会工作专业化、职业化与本土化的关键推动力量，只有充分发挥其功能，才能为中国社会工作发展提供更坚实的基础。

[1]白雪苹，2013，《社会管理创新与专业社会工作的发展》，《理论月刊》第5期。

[2]成海军，陈晓丽，2011,《改革开放以来中国社会福利制度的嬗变》，《当代中国史研究》第5期。

[3]黄忠诚，2012，《对政府购买社会组织服务的思考与建议》，《社团管理研究》第5期。

[4]李立国，2013，《创新社会治理体制》，《求是》第24期。

[5]李晓壮，2013，《社会建设中的社会工作》，《前线》第3期。

[6]陆士桢，郑玲，2013，《浅论我国民办社工服务机构的发展》，《社会工作》第3期。

[7]罗观翠，2011，《社工协会的角色仍然有待发展》，《中国社会工作》第1期。

[8]马庆钰，2010，《论“政社分开”与社会组织管理改革》，《行政管理改革》第7期。

[9]乜琪，2011，《服务对象对社会工作的职业认同研究——对北京、上海两地服务对象的调查》，《新视野》第1期。

[10]邵青，2012，《民办社工机构承接政府购买服务:实践、困境与创新》，《求实》第4期。

[11]沈荣华，2011，《培养造就一支宏大的社会工作人才队伍》，《中国行政管理》第3期。

[12]王名，2013，《张严冰马建银谈谈加快形成现代社会组织体制问题》，《社会》第3期。