水电工程移民利益共享障碍及对策

余庆年，张 冲，王仲萍

(河海大学公共管理学院，江苏南京 210098)

改革开放以来，随着我国水电事业的迅猛发展，移民安置的难度亦逐渐升级。水电工程所占用土地资源的规模和受影响移民人数远高于其他类型的工程。世界大坝委员会2000年公布的《水坝及发展——一个新的决策框架》报告指出，大坝在给人们带来巨大效益的同时，对移民群体和生态环境造成的影响也是无法想象的［1］。移民在搬迁过程中要遭受失去土地、失业、失去家园、边缘化、食品不安全、失去享有的公共权利、不断增长的发病率和死亡率以及社会组织机构解体等风险［2］。在移民安置过程中，最首要的风险就是贫困风险。而水电项目运营后的利润却非常丰厚，尤其是在电力资源供应日趋紧张的背景下。随着社会的发展和进步，水电项目巨大的经济效益与移民的贫困形成强烈反差，使得要求移民共享工程效益的呼声也越来越高。

世界大坝委员会建议，要在公平性、效益性、可持续性、参与性和透明性的基础上，实行基于“权益和风险”的新的决策方法，通过共同协商制定受法律保护的利益共享机制［1］。国家发展和改革委员会在《可再生能源发展“十一五”规划》(2008)(以下简称《规划》)中提出:“创新移民工作机制，研究和探索电站长期补偿淹没土地的办法，并在有条件的地方进行试点”，“使移民群众真正从电站建设中受益，并具有长久发展的条件”。水电移民利益共享机制既符合我国社会主义和谐社会的发展理念，又适应了开发性移民安置的基本要求，《规划》的提出更是对水电工程移民利益共享机制的建立给予了支持。但是目前利益共享机制还缺乏一个定义完善的从库区到受影响人群公平共享的框架，利益共享中所涉及的谁受益及收益如何分配等问题涉及地方社区的权利以及不同利益相关者之间利益分配的思考，同时还要考虑到代际问题及整个国家的可持续发展。鉴于此，本文试图对国内外相关研究进行综述，强调必须承认水电工程移民拥有共享工程效益的权利，并试图为我国水电工程利益共享机制的建立提出有针对性的对策建议。

1 问题的阐述及相关研究

目前水电工程移民安置方式面临诸多挑战，一是传统农业安置日趋困难，土地资源日益稀缺，人地关系紧张，部分地区环境容量趋于饱和，从安置区农民手中调出土地用于安置移民日渐困难;二是非农业安置缺乏有效的制度保障，我国农村社会保障制度本就薄弱，而水电工程移民社会保障制度的建立也只是刚刚起步，地方政府和工程业主均无法给移民提供足够的就业机会，这些移民在就业、养老、医疗等方面仍然缺少保障;三是移民维权意识增强，分享利益要求强烈。安置理念的落后，导致移民被排除在工程开发综合效益之外。

移民安置政策目标是一个复杂的社会经济重建过程，不能简单地定义为提供补偿，更应该关注受影响人口的可持续重建，让他们有机会参与分享工程效益［3］，如果项目所产生的效益不能公平、合理的分配，就没有可持续发展的可能。任何一项水电工程都应该在规划前期就识别出利益相关者，包括开发者、电力用户、政府、金融机构以及受影响的社区和个体，了解他们的需求，并在财务评价和经济评价过程中把这些因素考虑进去［4］。如果损失都是由贫困人口或者弱势群体承担，而收益则都是由富人和当权者分享，那么重新调整利益的意愿就会很强烈［5］。加拿大在自然资源开发中经历了3个阶段，最终走到了资源开发利益共享阶段。在这个阶段，加拿大政府通过一系列政策、协议的制定，实现了当地土著民族在水电资源开发过程中的利益共享［6］。国外水电工程开发中的利益共享理念揭示了利益共享的本质，指出其核心内容是利益分配，提出了在水电资源开发过程中不同层面的相关理论，构建了利益共享机制的3个基本要素:共享主体、共享方式和共享原则，在解决实际问题方面积累了很多成功的经验。

我国学者在水电开发中的利益共享方面取得了一定的研究成果，但明确提出利益共享机制这一概念的并不多见。朱文龙等［7］最先开展水库移民效益共享研究，阐述了移民系统分享工程效益的机理与方法。杨文健等［8］探讨了效益共享安置模式在广东都坪水电工程中的应用，并对实施效果进行了实证分析，指出让移民参与工程效益分享极大地调动了库区干群的积极性，为移民安置问题提供了新的路径。段跃芳［9］提出了水库移民“效益共享+自谋职业”的新模式，建议建立移民分享工程效益的新机制。李甫春［10］借鉴了加拿大水电资源开发利益共享政策的成功经验，并以龙滩水电站库区为例探索中国西部资源开发利益共享新模式。孔令强［11］论述了水电工程移民共享工程效益的5种机制:水电税费共享、移民发展基金、移民入股水电开发、移民享受长效补偿、移民享受优惠电价。高雪梅［12］从经济学和社会学2个方面对水电开发效益分析的机理进行分析，认为应该建立合理的水电利益分享机制，以达到“在共建中共享，在共享中共建”的各方利益均衡局面。

2 现行水电移民利益共享政策分析

1981年国家开始试行从电力工业部直属水电站发电成本中提取库区维护基金，提取标准为每发1度电(扣除厂用电)提1厘钱。库区维护基金主要用于由于水库运行而造成的库区移民的生产和生活困难补助、水库防护工程的维护、库区移民的人畜饮水、提水灌溉工程和交通设施的维护，这是我国最早的关于水库移民分享工程效益的政策。随后，国家通过进一步总结水库移民安置工作的经验教训，认识到需要加大对移民的扶持力度和资金支持，先后设立了库区建设基金和后期扶持基金，努力解决水库移民遗留问题。尽管国家从水电工程收益中提取扶持基金的标准逐年有所提高，但实际上移民扶持资金的设立是一种短期的利益共享行为，其出发点是扶贫救济。水电移民为了水电工程建设离乡别土、重建家园，他们需要的不仅仅是救济扶助，更应该享受工程所带来的效益，成为首要的受益者，而不是成为扶贫救济的对象。

为帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，2006年，国务院出台了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(以下简称《意见》)，对纳入扶持范围的移民每人每年补助600元，其近期目标是解决水库移民温饱问题及库区和移民安置区的基础设施薄弱问题，中长期目标是改善移民生产生活条件，增加移民收入，使移民生活水平不断提高。《意见》指出的后期扶持范围为大中型水库的农村移民，仅限于搬迁的移民，移民安置区的非移民却没有纳入进来，也不能分享工程所产生的收益。水库移民的迁入使安置区人均资源拥有量减少，生态环境恶化，基础设施紧张。因此，从广义上讲，安置区的居民亦是工程建设影响人群，理应被纳入到工程收益共享的范围。

在水电工程开发建设的实践过程中，也有一些水电站采取了移民参与分享水电工程效益的做法，给未来水电工程利益共享提供了有效的借鉴，如广东省都坪水电站。该水电站改变了过去一次性补偿移民的方法，将用于补偿移民淹没水田的资金作为对工程投资，将水电站发电效益与库区移民共享。这种共享方式既减少了水电工程建设一次性工程投资的贷款额，又保障了移民的可持续性收入，极大地调动了库区干群的积极性［8］。但是移民只参与发电、供水等财务收益的分配，而防洪、航运、灌溉等非财务收益却没有被纳入到效益分享的范围。因此，目前的利益分享政策是一种财务性收益分享政策，而非工程综合效益分享政策，导致移民参与分享工程效益十分有限。

3 水电工程移民利益共享障碍分析

目前，不少地方都在积极探索如何让移民参与分享工程效益，增加移民可持续性收入。但是由于利益共享机制的建立涉及利益共享主体的确定、利益的表达、分配以及整合等诸多方面，在推行过程中会遇到很多问题和障碍。

3.1 移民利益共享权利需要制度确认

世界大坝委员会(2000)支持对当地移民共享工程利益权利的承认，并把移民作为项目的主要受益者［1］。在水电资源开发中，国家对移民做出了一定程度的利益补偿，但是产权分成和收益分享并没有完全体现出来。移民作为国家的公民，理应为国家建设做出贡献，但作为工程建设物质和精神的双重损失者，也应该拥有维护自身基本权益的权利，必须要有这样的共识，即移民拥有参与分享工程效益的权利。

3.2 移民分享工程效益的份额难以确定

移民参与分享工程效益的份额应根据移民淹没损失中对工程做出积极贡献的部分来计算。但是水电项目开发导致的移民搬迁除了给移民带来直接的经济损失外，还带来无法计量的文化、心理和精神损失，这部分非物质损失难以计算。而且目前对淹没土地资源价值的评估方法亦不十分合理，按土地收益倍数来计算土地补偿费和安置补助费并没有反应土地资源的真实价值。若将土地补偿费和安置补助费作为资本投入到水电工程中去，土地资源的社会保障价值难以体现［13］。

3.3 利益共享机制难以保证有效性

若按照移民共享工程效益的补偿安置思路，移民参与分享工程效益能够定期获得一定的收益，但是移民的近期生计没有着落。而且，移民作为投资者参与分享工程效益要求移民具有较高的投资理财素质，但是大部分移民文化素质较低，缺乏这方面的知识。水电项目稳定的盈利能力依赖于管理者的维护和有效管理，如若经营不善，移民还需要承担亏损风险。因此，水电工程移民利益共享机制的建立需要将妥善解决好工程移民近期生活作为前提，并能保证移民获得定期稳定的收益。

3.4 移民利益表达机制的不健全

在我国，水电工程建设前期缺乏与公众的沟通和听取他们的意见，项目业主和地方政府往往从工程的角度出发，移民和项目影响区域往往被忽视，结果导致工程建设滞后甚至失败。在水电工程建设和运行期，移民利益表达的渠道主要是信访，但是由于信访机制的不健全，这一渠道常常受到阻碍。移民自身的利益诉求不被体制认同和接受，会在一定程度上拉大移民与地方政府、企业之间的心理距离，加深彼此之间的利益矛盾，从而阻碍利益共享机制的建立。

4 创新水电工程移民利益共享的对策和建议

4.1 适当的法律和制度框架

为全面贯彻落实科学发展观，规范移民工作，妥善解决移民问题，迫切需要完善水电工程移民相关法律法规，建立适当的法律和制度框架，确保各利益群体能够公平地获得工程开发所产生的收益，对移民条例的有关规定进行修订并上升到法律的高度。一个能够使受影响人群从大坝工程中获得直接收益的利益共享机制应该在水电开发项目的初期计划阶段就被制定，并作为成功进行利益共享、安排水电项目上马的主要指标。

水电移民拥有分享工程效益的权利需要在国家法律法规中做出明确规定，让不同的利益相关者都能够共享工程收益，并应加强研究，为如何分配项目收益提供指导方针。移民参与分享工程收益的百分比应该根据移民淹没损失中对工程做出积极贡献的部分来计算。水电移民对工程的投入，除了一部分人力、物力和财力以外，主要是受淹没的土地资源，应该根据土地资源的收益价格和社会保障价值来确定土地的真实价值，并将其转化为移民对水电工程投入的成本，使移民合理共享工程效益。

4.2 妥善解决移民近期生活

利益共享机制是一种长期的可持续的补偿行为，水电工程移民搬迁后，如果没有一定的经济基础，短期生产生活缺乏保障。因此，水电开发企业在允许移民以投资者的身份参与分享工程效益的同时，需要为移民提供一定的现金补偿以解决近期生活，不能将利益共享机制理解为不给现金补偿，要将妥善解决好工程移民近期生活作为建立利益共享机制的前提。

4.3 建立和完善公众参与机制

公众参与在移民安置活动中具有重要的地位。一般认为，公众参与能够提高透明度和民主，提高决策质量，并促进公众接受国家政策。如果组织良好，公众参与能够为决策者提供有价值的信息，确保移民工作不被忽视，促进立法问题得以解决，减少关于水电项目效益分配的争论，有助于减少项目损失。

国外有学者认为公众参与水电开发非常重要，是一种新兴的人权。公众参与权利尤其是受项目影响移民的参与权利应该在国家立法中阐明，受项目影响的潜在各方在设计初始阶段就应该被考虑进去。在我国，通过移民群众的参与，可以增强对政府的信任感，可以帮助设计单位提出更切合实际、受移民欢迎的安置方案，可以激发移民参与项目建设的积极性，使移民了解国家的移民政策和他们应享受到的权益，在实施中对政策落实和补偿的兑现进行监督。更重要的是，通过移民的参与，可以完善移民表达自身利益的渠道与机制，有利于节约行政成本，缓解基层干群矛盾，有利于维护库区社会稳定。

4.4 水电项目开发中政府、企业、移民三者的责权利及战略建议

水电工程建设中的核心利益相关者主要是中央和地方政府、项目企业和移民，三者的协调统一和利益均衡是移民利益共享机制顺利进行的有效保障。政府、企业、移民三者在水电工程开发建设中的责权利以及各自应实行的战略建议见表1。从长远发展来看，利益共享机制应该致力于作为一种长期的发展目标，使移民及其后代都能够从工程中受益。

表1 水电项目开发中政府、企业、移民三者的责权利及战略建议

在当前我国水电工程移民管理体制下，移民拥有共享工程效益的权利不仅需要国家法律制度的支撑，还需要地方政府在政策层面上给予支持。地方政府既是移民工作的管理主体，又是移民工作的利益主体;既是水电移民的代表者，又是水电移民项目的实施者。地方政府在行使权利维护自身利益的同时必须站在移民利益的角度，为移民争取更多的利益，使移民能够充分分享工程开发效益。而企业作为水电开发的最大受益者，它的责任范围不应该仅仅局限于自身，还应该扩大到更大范围的利益相关者，尤其是承受贫困风险的水库移民。水电开发企业应该承认移民拥有共享工程效益的权利，承担更多的社会责任，给予社会更多的反哺，使移民在工程建设中受益而不是受害。

5 结论与展望

水电工程利益共享机制对促进工程建设影响区域及移民生活水平稳步提高，促进经济社会和环境协调发展，实现社会和谐具有重大意义。利益共享机制作为一种新的理念机制，在收益分配、利益协调和风险规避等方面还有待进一步研究。移民失去土地后需要一定的现金补偿以解决近期生活，必须将妥善解决移民近期生活作为实行利益共享机制的前提，把补偿和发展有机结合起来。利益共享机制使移民和水电工程成为了利益共同体，最终达到的结果将会是政府满意、项目业主满意、移民群众满意，同时实现了库区建设与发展、移民安居乐业和社会和谐稳定的“共建、共治、共享”局面。

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