淮安市城市防洪排涝规划后评价

杨 航，俞双恩

(1.河海大学水利水电学院，江苏南京 210098;2.南方地区高效灌排与农业水土环境教育部重点实验室，江苏南京 210098)

我国城市普遍滨水而建，不同程度上遭受江河洪水和内涝积水威胁，一旦发生洪涝灾害，将直接影响人民生产、生活，阻碍地区健康发展，甚至危害国家安全与稳定［1］。因此，城市防洪排涝工程是城市建设的重要组成部分，做好城市防洪排涝规划的编制和实施工作是城市安全和发展的命脉。

江苏省淮安市地处苏北平原腹部，是苏北腹地重要中心城市。淮安市主城区位于淮河流域下游，紧靠我国五大淡水湖之一的洪泽湖，境内地势低平，河网密布，自南向北有苏北灌溉总渠、淮河入海水道、大运河、里运河、废黄河、盐河等6条流域性河流穿过，主城区西侧为分淮入沂综合利用河道，区域地形及水系特征给淮安市带来了巨大的防洪排涝压力。

《淮安市城市防洪排涝规划》(2002年)(以下简称《规划》)针对淮安城市防洪排涝工作特点，结合工程与非工程措施，构建了淮安新的城市防洪排涝体系。通过对《规划》及实施效果的后评价，找出《规划》的成功和不足之处，为新一轮的《淮安市城市防洪排涝规划》编制提供科学依据。

按照《水利工程建设项目后评价报告编制规程》和《江苏省政府投资水利建设项目后评价办法》的要求，结合《规划》和工程建设实际，后评价的主要内容包括规划编制及总体布局后评价、规划实施情况评价、经济效益后评价、影响后评价和可持续性评价［1-2］。

1 规划编制及总体布局后评价

结合《规划》编制时淮安市发展情况及防洪排涝形势，从规划的必要性及原则、规划标准、总体布局等方面对《规划》进行评价。

1.1 规划必要性及原则评价

随着淮安城市规模的不断扩大，在《规划》编制之初，淮安市城市防洪排涝标准偏低、工程设施老化现象严重，城市防洪排涝体系主要依赖于流域性防洪工程等外部条件，区域排涝出路严重不足，城市防洪排涝问题亟需解决。《规划》的编制及实施，对进一步加快淮安水利建设步伐，提高城市安全保障，维护经济、社会和环境可持续发展，意义重大。

《规划》以“全面规划、综合治理、因地制宜、节约用地、讲求实效”为原则［3］。规划思路上，“依托流域、区域治理，构筑城市外围防洪屏障，扩大外排出路”，体现了城市防洪排涝工程与流域规划及城市总体规划相协调，城市防洪与城市排水相协调的全面规划之原则;防洪措施上，“工程措施与非工程措施相结合，工程设施与城市其他基础设施相结合”体现了讲求实效之原则;治涝措施上，“合理划分排水区域，实行高低、内外分开，自排为主，机排为辅”体现了因地制宜、节约用地之原则;水环境治理上，“对大运河、里运河实施截污导流，改善水环境，提高区域环境质量”体现了综合治理之原则。

1.2 规划标准评价

按照《中华人民共和国国家防洪标准》、《城市防洪工程设计规范》要求，防洪标准应为100～200年一遇。《规划》综合考虑了保护区人口的数量和经济发展水平，确定市区防洪标准100年一遇(淮阴区为50年一遇)是合适的。按此防洪标准建设实施的城市防洪工程在2003年和2007年2次洪水中发挥了重要作用，实践证明该防洪标准的确定具有科学合理性、前瞻性和可行性。《规划》按照淮安市暴雨强度公式及1970—2000年降雨资料，经计算后确定淮安城市治涝标准为:至2010年达到20年一遇。但根据《淮安市入海水道以北地区防洪排涝规划》(2012年)水文分析计算表明，目前淮安市城市排涝标准无法全面达到20年一遇标准，只有中心城区基本达到此标准。

1.3 总体布局评价

《规划》以二河东堤、里运河、大运河及废黄河加固工程为防洪工程重点，布置南线、西线、北线、中线4条防洪线路;以河道整治及配套建筑物、泵站工程、截污导流工程为排涝工程主要建设内容，分6个片区分别治理［3］。实现了整体布局上的防、滞、排协调统一，总体布局合理可行，有效地抵御了洪涝灾害的发生。

防洪思路由洪水“控制”向洪水“管理”转变，减轻了洪水危害，利用了洪水效益，但《规划》的排涝工程数量及规模并未达到实际要求，暴雨造成淮安市局部积水现象仍然存在。应结合淮河入海水道二期工程的建设，将洪泽湖的防洪标准从100年一遇提高至300年一遇，扩建排涝泵站，增加外排出路，加强疏浚扩宽城区排涝河道，统筹安排地面及地下排水网络，推进实施雨污分流。

2 规划实施情况评价

2.1 工程措施实施情况评价

2.1.1 防洪工程

至2011年末，防洪工程已完成二河东堤复堤工程及防渗处理工程，完成清基土方13.8万m3，筑堤土方47.26万m3，机械垂直铺膜15.32万m3;大运河加固工程已完成26 km的沥青混凝土防汛道路工程、撤并码头14座;里运河和废黄河加固工程正在实施中。

堤防加固改造及清障工程的实施，有效解决了原堤防标准低、堤身质量差、渗流不稳定、险工隐患段多和沿线穿堤建筑物众多等问题，提高了堤防的防洪标准，基本建成流域内防洪体系，降低了保护区内遭遇洪水灾害的频率。里运河加固方案的调整、古黄河水利枢纽的新建，达到了“显水露水”、提升生态环境及水景观的效果，优化了城市防洪格局，但需要建立权责明晰的专门机构，负责工程的日常管理及维护。

2.1.2 排涝工程

排涝工程基本按《规划》进度要求完成，6个排水片区内共整治河、沟39条，疏浚长度153.487 km，新开河道1.86 km，护砌94.444 km，建设配套建筑物44座;新建、扩建和拆建一、二级排涝泵站15座，排涝流量为146.2 m3/s;完成截污导流干管38.51 km，泵站4座。

对清安河、苏州河、丰收河、小盐河、孙大泓、文渠、盐河和崔大泓等几条骨干河道的整治，加大了流速，减轻了河道堵塞、淤积;对河岸进行护砌，防止水流侵蚀造成破坏的同时，改善了水体水质;新、改建泵站，加速了各片区涝水的外排，减少了涝灾损失。目前，清浦区、清河区、开发区和淮安区城区面积为146.06 km2，在入海水道不行洪的情况下，淮安市主城区(20年一遇)和渠北农区(10年一遇)合计产流量1089 m3/s(不包括临时机口排涝流量)，满足《规划》排涝标准;若入海水道行洪，则排涝标准远远不足。淮安市主城区基本达到20年一遇排涝标准，其他片区均未达到规划目标，排水工程仍存在排水通道不畅、线路过长、出路不足、因洪致涝现象严重等问题。

2.1.3 水环境整治工程

对大运河、里运河实施截污导流工程，完成土方267.06 万 m3、石方 1318 m3、混凝土 47549 m3、钢筋加工2268 t、铺设截污干管38.508 km、提升泵站4座、砌石8037 m3、金属结构18 t。对里运河城区段进行清淤，将现状污水集中处理后，尾水排入清安河经淮河入海水道入海，改善了南水北调工程东线输水干线——大运河、里运河淮安城区段的水质，提高了区域环境质量。

2.2 非工程措施实施情况评价

建立水情制度，实现雨、水情自动采集、传输、存储和查询功能，加强汛情监测预报，提高预报准确率，便于调度城区防汛排涝工程高效运行。非工程措施的实施准确及时监控了城区汛情信息，完善了城市防汛指挥决策系统，全面提升了防洪管理能力，提高了洪水灾害的反应与处置能力。但目前淮安市城市防洪与排涝工作分别归于水利部门和城建部门负责，不利于城市防洪体系的统一规划、建设与管理，造成了实际工作中部分问题与矛盾难以统一、高效的协调和处理，为淮安市城市水务一体化进程的推进造成了障碍。

3 经济效益后评价

由于《规划》所涉及的防洪排涝工程均属于社会公益性质的水利建设项目，基本没有财务收益，故经济效益后评价时，不做财务后评价，只进行国民经济后评价［4］。

3.1 评价参数

计算期分为建设期和运行期，计算期取50年，其中建设期10年(2002—2011年)，正常运行期40年(2012—2051年)。已建工程投入运行日期不尽相同，为了方便计算，将各项目运行初始期均设定为2011年末。由于资金的价值随时间而变，相同的资金在不同的年份其价值各不相同，因此需要选择一个基准年份，作为计算的基础。基于以上分析，资金时间价值计算的基准年选在2011年末，投入物和产出物均按年末发生和结算。根据《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)有关规定，社会折现率is取8.0%［4-5］。

3.2 费用和效益计算

国民经济后评价中的投资和费用，原则上应采用影子价格计算，但考虑到实际工程中测算影子价格的工作量大，而现在很多货物的市场价格已接近影子价格，故可以直接采用市场价格。淮安市2002—2011年城市防洪排涝工程各项目分年度投资情况见表1。各项目投入运行后，年运行费用为2270万元，流动资金按年运行费的10%计算，为227万元。

淮安市城市防洪排涝项目产生的国民经济效益主要分为防洪效益和排涝效益。

《规划》的实施，提高了淮安市城市防洪标准，保障了淮安市城区264.3万(2011年)人民的生命财产安全。防洪效益按原防洪标准下可能造成的洪灾损失与《规划》实施后实际产生的洪灾损失的差值计算，包括直接防洪效益和间接防洪效益。其中直接防洪效益按受灾人口数乘以人均损失计算得出，间接损失按直接洪灾损失值乘以间接损失系数求得［6-7］。我国城市的间接损失系数一般采用范围为16% ～35%，结合工程所在地区具体情况，间接损失系数取20%。经计算，多年平均直接防洪效益为13393万元，则多年平均间接防洪效益为2678.6万元。因此，淮安市城市防洪工程的多年平均防洪效益为16071.6万元。

对于已建排涝工程的排涝效益采用涝灾频率法:根据调查的资料，分别拟合原有、现有排涝工程下涝灾损失频率曲线［7］，推求得多年平均直接排涝效益为2200万元。另外，由于涝水淹没导致交通通讯中断、经济活动受阻或停滞而造成的间接经济损失按直接损失的25%估算，因此淮安市城市排涝工程的多年平均排涝效益为2750万元，占2011年淮安市市区GDP(815.26亿元)的0.034%。

3.3 国民经济评价

根据 SL72—94《水利建设项目经济评价规范》［5］要求，计算得出，国民经济各项评价指标均达到了规范要求:经济内部收益率为10.10%，大于社会折现率8%;经济净现值为27622.19万元，大于零;经济效益费用比为1.30。说明，淮安市城市防洪排涝项目国民经济效益良好，在经济上是合理的。当工程效益发生不利变化时(效益减少20%)，国民经济评价指标中的经济内部收益率仍能达到8.28%，表明了该项目具有较强的抗风险能力。

4 影响后评价

4.1 技术影响评价

《规划》实施过程中，技术创新体现在将里运河城区段防洪工程由原规划的堤防加固方案调整为建闸方案，由传统的单一堤防挡洪调整为呈现生态、隐蔽闸坝结合防洪，避免了城市防洪“围城效应”的发生。基于云计算的防汛防旱信息集成平台于2011年汛期投入试运行，成功实现了全市在一个云平台上的多个防汛防旱业务系统的有效整合和灾情旱情远程监控、信息报送等目标，并获得了2012年度水利部大禹水利科学技术一等奖，具有广泛的的社会经济效益和应用推广前景。

4.2 社会影响评价

《规划》实施后，不仅有效解决了洪涝灾害、水污染等问题，还切实提升了淮安市城区河道及沿岸的环境质量，河道整治工程改善了水质，增加的植被覆盖率降低了城市噪声和大气污染，有效的促进了城区生态环境的良性循环。古黄河、里运河风光带、里运河亲水平台等水景观建设，打造了一系列水域旅游精品工程，改善了淮安市城市生态环境，提升了城市总体形象，促进了地区经济、社会和谐发展。

4.3 环境影响评价

《规划》的实施所带来的环境影响有正反两方面:正面影响体现在提高了水体水质质量，改善了河道水环境;负面影响主要为建设施工期间，工程占地及拆迁安置对周围环境造成的破坏。综合正反两方面分析，项目的实施对淮安城市环境的正面影响远远大于负面影响，为城市整体环境的改善和提升做出了贡献，具有较好的环境效益。

表1 淮安市2002—2011年度城市防洪排涝工程分年度投资 万元

5 可持续性后评价

淮安市城市防洪排涝工程从立项、审批到竣工验收、投入运行使用的整个生命周期中，影响项目可持续性的关键因素有很多，系统内任何一个因素出现问题，都会严重地降低该项目的可持续能力。影响可持续性的内部因素包括自身的经济效益因素、工程技术因素、工程管理和人才因素等;外部因素包括资金和资源因素、项目区环境因素、项目区土地因素以及移民安置因素等。针对该项目的特点，通过德尔斐法征询专家意见，建立可持续能力评价指标体系:由工程技术、经济、社会环境、管理机制等4个方面的量度指标构成;再采用网络分析法(ANP)——模糊综合评价法(FCE)集成综合评价方法对工程的可持续能力进行评价［8］，得出:淮安市城市防洪排涝项目有2.89%的可能属于“非可持续性”，有3.99%的可能属于“弱可持续性”，有15.12%的可能属于“基本可持续性”，有43.81%的可能属于“较强可持续性”，有40.86%的可能属于“强可持续性”。

评价结果隶属于较强可持续和强可持续的可能性为84.67分，因此该项目具有较强的可持续能力。随着淮安市经济实力的不断增强，项目的可持续性也将不断增强。此外，城市防洪除涝项目主要以社会公益性项目为主，其经济内部收益率及工程所创造的就业效果相对较低，所以影响了项目的可持续发展。所以，在工程建设和运行过程中需进一步完善管理机构，统一领导，分级管理，明确运行管理，维护经费来源;采取政府投资、政策融资、银行贷款、社会融资、引用外资等多种方式，形成多元化、多渠道、多层次的投融资结构，形成各级政府和社会共同建设城市防洪排涝工程的局面，有利于提高该项目的可持续发展能力［9］。

6 后评价总结

6.1 评价结论

《规划》的实施切实保障了淮安市城市防洪排涝安全，为进一步加快水利建设步伐，维护淮安市城市和谐稳定和经济社会的又好又快发展提供了有力保障，也为下一阶段规划的修编积累了宝贵经验。

a.规划目标基本适宜、布局基本合理、措施基本得当。《规划》确定的城市防洪标准和排涝标准符合淮安市城市防洪排涝形势的需要，至2011年末，城市防洪标准已基本达到规划目标，但排涝标准只有中心城区达到规划目标;《规划》在工程布局、工程建设及管理措施建设方面安排合理，防洪排涝工程的框架已基本形成;《规划》能够与流域规划、城市总体规划及其他规划相衔接，工程措施重点突出，非工程措施考虑全面，为管理体系的建设和完善奠定了基础，对工程的正常实施和运行起到了较好的指导作用。

b.工程整体进展情况良好。淮安市城市防洪排涝工程建设工作各阶段程序符合水利部水利工程建设有关程序管理规定的要求，严格执行项目法人责任制、招投标制和建设监理制，对施工过程进行严格控制和管理，保证了工程的质量。至2011年末，已完成《规划》多数工程，但随着城市的发展，存在部分单项工程因为设计内容变更，个别项目未能实施完成。

c.项目经济上合理可行。淮安市防洪排涝工程建设实施后，产生了巨大的防洪排涝效益和灌溉效益。国民经济评价的各项指标均达到了规范要求，表明该项目在经济上是合理可行的，且具有较强的抗风险能力。

d.城市防洪排涝工程建设逐步与水景观、水文化建设相融合。项目设计实施中，改变了以防洪排涝为单一目标的规划思路，实行了从控制洪水向洪水管理的转变，改善了城市生态环境并提升了城市形象，具有较好的环境、社会效益。

e.项目具有较强可持续性。淮安市城市防洪排涝工程项目的建设决策是正确的，防洪排涝标准的采用是恰当的，建设时机的选择是适宜的，项目的实施具有一定的前瞻性，且具有较强的可持续能力。

6.2 建议

a.修编《规划》，以适应城市未来发展。《规划》修编中，应坚持“科学治水、人水和谐、统筹兼顾、改革创新”的规划原则，理顺“优化水系布局，扩大外排出路;工、非措施并举，确保水利安全;注重生态环境，改善人居条件”的规划思路，达到防、排兼顾，建、管并重，人水和谐的效果。

b.加强城市防洪排涝工程建设，完善防洪减灾体系。依托流域性防洪工程，进一步提高城市防洪标准，重点加强沂沭泗地区水利基础设施建设。继续推进城市排涝工程建设，使新兴的生态新城、工业园区排涝标准与中心城区同步;开挖兴淮河等河道，优化排水路线，进一步解决因洪治涝问题。

c.优化配置雨洪资源。采用科学合理的雨、水情分析方法，加大水文监测站所建设力度，收集翔实的水文监测资料，建立雨、水情分析模型，优化调度方案，建设雨水调配工程，充分利用雨洪资源。

d.加强水景观、水文化建设，改善城区环境。沟通城市中的主干水系与支流水系，将城市中不同层次的景观节点有机串联，形成布局合理、特色鲜明的城市水网景观体系;进一步扩大污水处理厂的处理能力，对处理后的尾水采用人工湿地、中水回用系统等措施，用于城市绿化、河湖生态补水等。

e.深化管理体制改革，适应新形势水利发展要求。建议成立淮安市城市河道管理机构，理顺城区河道管理体制，整合城区排涝设施，进一步提高城区防洪排涝应急处置能力;推进水务一体化改革，加强对区域防洪、供水、排水、节水、污水处理及再生水利用等涉水事务的统一管理。

f.完善城市防洪排涝支撑体系。①建立健全“政府公共财政投入为主、充分发挥市场融资作用、积极鼓励群众投入、广泛吸引社会资本参与”四位一体的多元化水利投入稳定增长保障体系;②开展防洪区风险评价，做好洪水风险管理工作，发展洪水保险事业;③大力实施人才强水战略，抓住人才培养、引进、使用三大环节，优化人才结构，提高人才素质;④加快水利信息化建设，改进、推广云计算防汛平台，进一步完善市(区)级洪水预报预警系统。

g.加强城市管网建设。加大城市管网的铺设范围，对管网中老化管道进行维修或者更换，提高管网的设计标准，加大排水管网口径，完善排水管网系统配套建设，提高市政排水管的施工质量，加强城市排水管网的养护。

h.建立完善的防汛物资储备制度与反应迅速的抢险队伍。建立防汛物资储备制度可以克服防汛经费加拨过程缓慢和被挪用等弊端，满足“一旦需要，随时调用”的要求，是一项切实可行的主动防汛措施。加大防汛物资器材的投入，把防汛经费列入同级预算，按照分级筹措、分级储备、分级管理的原则，储好、管好、用好防汛物资，提高对洪涝灾害的应急响应能力。

［1］方国华，汝向文，吴婷婷，等.兴化市城市防洪工程后评价［J］.水利经济，2010，28(5):29-32.

［2］中国水利经济研究会.水利建设项目后评价理论与方法［M］.北京:中国水利水电出版社，2004.

［3］淮安市水利勘测设计研究院.江苏省淮安市城市防洪排涝规划［R］.淮安:淮安市水利勘测设计研究院，2002.

［4］国家发展和改革委员会，中华人民共和国建设部.建设项目经济评价方法与参数［M］.北京:中国计划出版社，2006.

［5］SL72—94，水利建设项目经济评价规范［S］.

［6］SL206—98，已建成防洪工程经济效益分析计算及评价规范［S］.

［7］张展羽，蔡守华.水利工程经济学［M］.北京:中国水利水电出版社，2005.

［8］胡修池.水利建设项目后评价研究［J］.黄河水利职业技术学院学报，2006，18(2):12-13.

［9］陈岩，郑垂勇.我国水利建设项目后评价现状及进展研究［J］.水利经济，2007，25(1):11-12.