对水利改革红利的思考

2014-06-09王健宇

水利经济 2014年1期

关键词：红利经济社会用水

王健宇

(水利部发展研究中心,北京 100038)

对水利改革红利的思考

王健宇

(水利部发展研究中心,北京 100038)

改革是中国经济社会可持续发展的最大红利,深化水利改革,是减少资源透支、释放资源改革红利的重要途径。基于中国经济社会发展面临的新形势、新问题,分析中国水利发展的主要动力及改革红利。研究认为,制度改革和科技创新是水利改革发展的最大红利,对转变中国传统的依赖资源透支的经济发展模式,推动经济社会可持续发展具有重要作用。

改革;红利;经济社会发展

改革开放以来,中国经济保持了30多年的快速增长,创造了中国奇迹。有关研究表明,中国经济持续快速增长主要依赖于劳动力、制度、投资和出口拉动、资源透支四方面因素。未来,伴随中国劳动力成本不断提高,资源环境约束进一步加强等,传统的支持中国经济快速增长的一些因素将发生深刻变化,劳动力低成本优势和数量优势逐步弱化,投资和出口拉动效应有所减弱,资源透支不可持续。原有优势逐步消失,经济社会发展亟需转型,深化改革,成为未来中国经济社会可持续发展的最大红利。水资源是人类可持续发展的重要环境资源,是经济生产的重要要素,加快水利发展改革,释放水利发展改革红利是克服资源透支,支撑中国经济未来可持续发展的重要举措。

1 水利与经济社会发展的关系

1.1 资源要素供应关系

水资源是支撑经济生产不可缺少的要素。改革开放以来,各地区为追求经济的高速增长,对土地资源、水资源、能源等进行过度开发,以资源透支来支撑经济的快速增长。经济快速增长对水资源的过度透支十分明显。目前,我国年用水总量约6200亿m3,占可用水量的76%。正常年份全国缺水500多亿m3, 400多座城市缺水,100多座城市面临水荒,资源性、工程性、水质性、管理性缺水问题十分严重。根据2004—2006年地下水开采量资料,海河南系、海河北系、河西走廊的石羊河、新疆吐哈盆地、山东半岛等地区平原区浅层地下水资源开发利用率分别为146%、114%、172%、154%和127%,超采十分严重[1],明显挤占后代人水资源。未来,水资源与经济社会发展间的关系将更加紧密,如不加快调整用水方式,部分地区水资源甚至会成为影响区域经济社会发展的重要约束之一。

1.2 生态环境维护关系

水资源是维护生态环境的重要要素,是保障经济社会可持续发展的重要条件。中国水资源利用结构不合理,在一定程度上挤占生态用水,对生态环境产生明显的负面影响。数据显示,经济用水和生态用水不平衡对敦煌地区的地下水和自然绿洲造成较大破坏,已导致敦煌湖泊沼泽面积在30年间萎缩了70 km2,沙漠边缘的敦煌绿洲面积仅占总面积的4.5%。中国正处于工业化中期阶段向后期阶段的过渡时期,工业化将进一步增加工业污水排放量,使原本脆弱的生态环境面临更大压力,保护水环境,对维持经济社会可持续发展极其重要。

1.3 投资拉动关系

水利投资对国民经济各个行业发展以及促进就业等都有显著的带动作用,有关研究成果显示,水利投资的后向效应乘数大约在2.35至2.85之间[2]。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出,要“加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金,力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”,未来10年的水利投资总额将达到4.64万亿元(2010年价格)。按照最低标准计算,水利未来10年4.64万亿投资将直接或间接带动形成约10.9万亿元的国内生产总值,对经济增长贡献率将达到3%。同时,水利具有公益性,水利投资对民间资本的挤出效应小,可避免政府扩大投资的负外部性,是政府投资的重要领域。

从中国经济社会发展阶段来看,中国水资源与经济社会发展的倒“U”型关系仍未出现。伴随工业化、城镇化的不断推进,未来一段时间内工业需水量和用水总量将持续增长,据研究,中国工业需水总量和用水总量将在2030年前后达到峰值,接近“零增长”,到达倒“U”型曲线的拐点[3]。

2 水利改革红利

2.1 新中国成立以来中国水利发展的主要动力

新中国成立以来,通过加大水利投资、制度改革、发展水利科技,中国水利取得了快速发展。

a.水利投资不断扩大,推动水利新增资产显著增加。1990年以来,水利投资规模不断扩大,尤其2008年以来,水利投资增长加速,2011年水利建设投资完成额达到2 086亿元,是1990年的80多倍。水利当年新增固定资产逐年增加,从2004年的479亿元增加至2010年的1859亿元,年均增速达到28%,水利投资对拉动水利发展做出巨大贡献(图1)。

图1 水利建设投资完成额

b.制度改革推动水利发展出现两次大跨越。1949—1977年,国家实行“农业集体经营方式”,农村集体兴建农田水利,推动水利实现第一次快速发展。家庭联产承包责任制以后,细碎分散的个体经营模式与农田水利工程的集体使用方式不相匹配,水利建设出现停滞甚至滑坡。1988—2002年,为克服家庭联产承包责任制以来的农田水利发展停滞问题,国家对农田水利制度进行改革创新,针对农户个体细碎化经营方式,探索提出“两工”制度,形成了以“分散经营、集体投入”的水利发展模式,推动水利实现第二次快速发展。

c.水利科技对水利发展贡献率不断提高,在很大程度上推动了水利的快速发展。“十五”以来,水利系统重大优秀科研成果不断涌现,共完成国家和部级科技项目600余项,其中33项达到国际领先水平,165项达到国际先进水平,引进了500余项适合我国水利行业特点的先进实用技术,约500项先进实用的水利科技成果得到成功转化,在防灾减灾、农业高效用水、水土保持、水利工程建设等各个领域发挥了积极作用。在防汛抗旱减灾方面,从预测预报预警、信息采集,到指挥调度、防汛抢险,广泛采用了先进科学技术,显著提高了防灾减灾能力和水平。在大江大河综合治理方面,针对不同江河的突出问题,加强科学实验,积极推广使用新技术、新材料、新工艺;在水资源节约和保护方面,水资源承载能力评价方法的研究和应用,水权水市场理论的确立和实践,新型节水技术及设备的开发和推广,推动了节水型社会建设。在农村水利方面,通过改造传统灌溉技术和设备,优化灌区水资源配置,开展全国水土保持监测网络和信息系统建设,推广应用农村水电新技术、新产品,加快了农村水利的现代化进程。在水利工程建设方面,采用全断面岩石掘进机施工技术、盾构技术、超大型预冷强制式混凝土拌合楼等先进技术和装备,极大地提升了水利工程施工的现代化水平。在水利信息化建设方面,计算机通信网络技术得到广泛应用,实现了基础数据的自动化全天候实时获取、传输、存储和处理,水文基础数据库建设加快,水利信息公众服务能力明显增强[4]。

2.2 未来水利改革的红利区

党的十八大提出,坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,这对水利改革发展的各个方面都产生深刻且深远影响。工业化深入发展,工业化基本实现,经济规模不断扩大,GDP将翻一番,达到80万亿元,经济结构不断调整,供水需求显著增加;信息化快速发展,水利科技贡献率显著提高;城镇化加快发展,人口、资本、土地承包经营权加速流动,农业经营方式加快转变;农业现代化不断推进,农业经营主体日趋多样化,经营规模适度规模化[5]。

未来,水利发展改革面临的形势和要求将发生深刻变化,深化水利发展改革既是经济社会发展的必然要求,也是水利加快发展的重要机遇,水利改革发展将释放更多红利。

2.2.1 制度红利

改革是中国经济社会可持续发展的最大红利,水利制度改革是推动水利发展的最大红利。未来,水利制度改革主要表现在以下几个方面。

a.深化水利投融资制度改革,吸引多方参与,扩大投融资规模,继续发挥投资对水利发展的拉动作用。政府与市场是配置资源的两条重要途径,水利发展要处理好政府和市场的关系,利用市场规律,科学引导各类市场主体参与水利建设发展,通过工程产权改革、财政奖补、政策引导等方式鼓励民间主体加大水利投入,拓宽水利投融资渠道,吸引社会资金参与水利建设。更好发挥政府作用,明确政府在水利改革发展中的角色和作用,完善有关制度,加大政府投入,发挥财政投入的带动性作用,建立水利投入稳定增长的长效机制。

b.实行最严格水资源管理制度,强化水资源管理,落实水资源开发利用总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污,转变用水方式,推动水利健康可持续发展。实行最严格水资源管理制度是加快转变用水方式的战略举措。长期以来,中国用水方式较为粗放,一些区域和行业用水浪费、排放超标、开发过度特征明显,经济社会发展所付出的水资源和水环境代价明显过高。严格落实最严格水资源管理制度,加强水资源管理的约束性,释放制度改革红利,对于转变用水方式,减少水资源透支,保障水资源可持续利用至关重要。

c.水价、水权交易制度改革,推动水资源优化配置。目前,我国水价构成仍有待完善,水的资源成本和环境成本仍未在水价中得以很好体现,水资源费制度仍待完善,污水处理费标准仍然偏低,部分地区污水处理企业仍处于亏损状态。水价标准整体偏低,农业水价仅占供水成本的三分之一左右,城市供水价格尽管基本达到补偿成本,但水价调整机制、阶梯水价制度等仍有待进一步完善。水权交易制度仅在张掖等个别地区或个别领域进行初步探索。伴随水价、水权交易制度的不断完善,市场机制对水资源的优化配置机制将进一步发挥,促进水资源节约和水资源利用效率的提高,对缓解我国水资源供需矛盾具有重要作用。

2.2.2 科技红利

水利科技贡献率从2008年的40%左右提高至2013年的45%左右,对推动水利发展发挥重要作用。伴随信息化快速发展,2020年水利科技贡献率将达到60%左右,未来,水利科技贡献率还将进一步提高。科技是改变生产函数的最核心要素,是转变水利发展方式的重要工具,通过提高水利科技贡献率,释放科技红利,可以从根本上改变水利发展方式,明显提升防汛抗旱减灾水平,提高大江大河综合治理能力,推动农村水利快速发展[6]。

3 水利改革红利对经济社会发展的作用

如果依然采用传统的经济发展方式,中国经济社会发展对水资源的需求量将持续增长,水资源供求压力不断加大,不久的将来,水资源甚至可能成为制约中国经济可持续发展的重要约束。资源透支在一定程度上推动了中国经济30多年快速增长。但是,未来,资源透支无法支撑中国经济社会可持续发展,亟须转变发展方式,深化水利改革,释放改革红利。

深化水利改革,释放改革红利对中国未来经济社会可持续发展意义重大,作用突出。具体表现在以下方面。

a.通过实行最严格水资源管理制度,提高用水效率,深化水资源价格制度改革,优化资源配置,水利对经济社会发展用水需求保障程度将显著提高,满足经济社会发展用水需求,保障经济社会可持续发展。

b.通过实行最严格水资源管理制度,落实水资源开发利用总量控制,减少资源透支;实行水功能区限制纳污制度,减少环境透支,推动转变传统的依赖资源透支、环境透支的发展模式,释放中国经济社会发展新潜力,保障经济社会可持续发展。

c.通过深化制度改革,提高水利技术贡献率,可以有效提高水资源利用效率和水资源管理水平,提升应急能力,减少灾害损失,加快水利现代化进程,转变水利发展方式。

[1]全国水资源综合规划编制组.全国水资源综合规划[R].北京:水利部,2010.

[2]杨翠红,张红霞.水利基建投资对国内生产总值的后向效应分析[C]//中国运筹学会第七届学术交流会论文集.香港:Global-Link出版社,2004:625-632.

[3]金培.资源与增长[M].北京:经济管理出版社,2009.

[4]陈雷.加快水利科技创新步伐为水利发展提供科技支撑和保障[J].中国水利,2008(7):1-7.

[5]王亚华,胡鞍钢.加快水利改革发展的十点建议[J].中国水利,2011(14):7-10.

[6]王亚华,胡鞍钢.中国国情与水利现代化构想[J].中国水利,2011(6):132-135.

F407.9

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