水利投融资平台主要风险、影响因素及防控措施

马毅鹏，乔根平

(水利部发展研究中心，北京 100038)

水利投融资平台是吸引社会资本投入水利建设的有效手段［1-2］，为保障新时期大规模水利建设的顺利开展提供了重要的资金支撑。近年来，由于自身存在的各种不足，特别是在中央监管政策日益严格的环境下，水利投融资平台存在的融资难、还款难、经营效益差等风险日益凸显。为促进水利投融资平台更好发展，为水利建设提供持续性的融资支持，有必要深入分析其风险点及影响因素，并提出针对性的防控措施。

1 当前我国水利投融资平台存在的主要风险

水利投融资平台的主要职能包括水利工程项目融资、投资、建设和水利资产的运营管理等方面，任何一个方面出现问题都会造成水利投融资平台运行不畅，严重的话甚至造成对整个区域经济稳定的威胁。

1.1 融资问题

这是水利投融资平台的核心风险，水利投融资平台最重要的职能就是为水利建设融资，如果融资任务无法完成或者融资成本过高，将直接决定平台存在的必要性和可行性。

1.2 还款问题

一般平台的融资规模都比较大，其中银行贷款占较大比重，如果无法按时足额偿还债务，将给平台自身和地方政府的信用带来沉重打击，甚至危及平台的生存。

1.3 投资项目效益问题

这里说的效益既包括经济效益也包括社会效益，如果水利投融资平台所投资的经营性项目经济效益过差，将直接导致平台的亏损直至破产;如果平台所投资的公益性项目社会效益过差，无法发挥应有的公共服务作用，也将令平台失去存在的价值。

2 当前水利投融资平台主要风险影响因素分析

影响水利投融资平台风险状况的因素是多方面的。首先，水利投融资平台作为一个市场主体，其风险状况必将受到各种市场因素的影响，同时，水利投融资平台作为一个主要承担水利建设融资职能的主体，受各类相关政策以及地方财政状况影响也很大。

2.1 内部因素

2.1.1 融资渠道较为单一

目前来看，水利投融资平台最主要的融资渠道是银行贷款，融资渠道较为单一。笔者选取部分水利投融资平台为例进行分析(表1)，可以看出，除了江西水投，其他水利投融资平台对银行贷款的依赖程度均较高，都在90%以上。这种融资结构下，一旦银行收紧信贷，平台的融资能力将受到极大冲击，因此融资渠道过于单一是造成融资难的主要因素之一。

2.1.2 平台还款能力有限

水利投融资平台的还款来源主要有两条途径，即:地方财政和自身经营收入。这两方面的还款来源存在较大的不确定性，是造成平台还款难的主要原因。

表1 部分水投公司融资渠道情况

a.平台的整体收入水平较低。水利投融资平台承担的主要是公益性较强的水利工程项目的建设和运营，收益水平低，盈利能力弱，单靠项目自身经营性现金流难以满足偿还贷款的需要。如山西水投在2009—2012年连续4年间，扣除营业外收入(主要为财政还贷资金)之后，其净利润均为负，资产运营长期处于亏损状态。

b.财政支持力度保障不足。由于水利投融资平台承担的项目大多公益性较强，因此在承担项目时往往已经明确由财政负担的还贷资金数额，给平台的还款增加了一定的保险，但应当看到这种财政支持的保障程度并不高。①这种合作关系缺乏法律依据，我国《预算法》规定地方政府不得负债，因此由地方政府“还款承诺书”或其他政府文件写明的还款责任就涉嫌将平台债务转移到了地方财政，进而违反了《预算法》;②《公司法》规定了投资人只在出资范围内对公司承担有限责任，地方政府仅是水利投融资平台的唯一出资人而已，试图将平台债务完全依靠财政偿还也是没有法律依据的;③地方财政收入的波动以及政府对平台扶持力度的变化(如政府换届等)也将对平台债务的偿还带来风险，而且，大型水利项目建设周期长，所需长期贷款多，使水利投融资平台更易受政府换届和财政收入波动影响。

2.1.3 平台融资担保不畅

目前，水利投融资平台常用的融资担保方式主要有两种，一种是信用担保，依靠政府或自身信用进行融资;第二种是利用自身资产或收益权做抵质押担保物进行融资。如果平台融资担保不实或者无法提供有效担保物，将会极大地增加融资难度。

a.政府出具的“担保函”或者“还款承诺书”不具备担保效力［3-4］。2010年《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发［2010］19号)明确了地方政府不得以任何形式为融资平台融资提供担保，因此“担保函”或者“还款承诺书”这类政府文件不得作为银行发放贷款的担保凭证。

b.仅仅依靠所谓的“政府信用”无法取信商业银行。如前文所述，依据我国《公司法》，地方政府作为水利投融资平台的出资人，仅以出资额承担有限责任，因此单纯依靠所谓的“政府信用”进行担保往往难以满足商业银行发放贷款时的担保要求。

c.水利投融资平台旗下很多资产无法作为有效担保物。由于水利投融资平台大量资产具有较强公益性，缺乏变现能力，尽管其资产规模很大，但银行放贷时一般不认可此类资产的担保能力或只认可部分变现能力强的资产，为平台融资带来很大挑战。

2.1.4 投资项目的建设和运营状况尚需进一步改善

一是建设期间的问题。水利工程施工周期一般较长，即使在前期工作很深入、完善的情况下，后期施工过程中仍可能出现各类突发状况，如异常地质情况、自然灾害、移民等问题，都会给后期建设工作及能否按时完工带来较大风险，最终将影响工程项目效益的发挥。二是运营期间的问题。从经验来看，除了水电、部分供水工程外，大部分水利工程的经营效益较差，盈利能力较弱，水价、实际用水量和工程的维护等受到诸多因素影响，工程运营效果总体不理想，将会对项目的盈利乃至平台的收入和还款带来压力。

2.1.5 平台的经营管理能力不高

平台公司的经营管理能力直接影响企业的运作效率、经营效益和融资能力，有效的经营管理能够全面降低平台风险。

a.没有建立现代的公司治理结构。水利投融资平台公司成立之时一般是由原有几家相关公司合并形成，平台公司与下属子公司往往只是名义上的合并，缺乏在业务和资金上的整合。

b.缺乏市场化的经营理念。很多水利投融资平台行政色彩浓厚，在项目选择上一般直接听命于地方政府［5］，没有建立明确的公司发展战略，旗下经营性业务也没有按照市场化的方式合理运作。

c.财务收益－还款期匹配控制能力较弱。很多水利项目建成后还需配套工程的建成才能发挥效益，比如水库工程，工程建设完成后还需建设相应的取水、输水渠道等工程，才能开始发挥效益，而这些工程一般是另行建设或者由用水单位自行建设，这就导致水库工程存在严重的运营滞后性。在工程完工与实际产生经济效益的“过渡期”，基本无可靠收入，而这一时期已进入贷款还款期，给平台还贷带来一定风险。

d.缺乏有效的债务约束机制和风险管控措施。虽然水利投融资平台的核心职能就是为水利项目融资，但是债务负担过重，超出平台的负债限度，会导致公司发展的不可持续，因此必须建立健全债务约束机制和风险管控措施。但是目前大多数水利投融资平台均缺乏这方面的制度。

2.2 外部因素

2.2.1 政府出台了多项规制措施

规制的一般含义是指根据一定的规则对构成特定社会的个人和经济主体的活动进行限制的行为。政府的规制是对规制对象的一种规范和约束，从短期看具有一定的控制、监督、约束的“消极”效果，但长期会起到促进对象健康发展的积极作用。2010年以来，国务院及相关部委为规范地方融资平台发展出台了一系列规范性文件，构成了影响水利投融资平台发展的主要规制因素(表2)。

表2 国务院及相关部委出台的有关政策文件

a.对融资平台未来发展方向的规制。按照国发〔2010〕19号文件的要求，地方政府融资平台要向商业化运作、市场化经营方向发展，发展目标是实现自主经营、经营收益对平台债务的全覆盖。目前大部分的水利投融资平台无法达到这一要求。

b.对融资平台向银行贷款的规制。银监会出台的系列政策从信用状况、负债水平、担保措施、贷款投向、贷款审查、贷后管理等众多方面对平台贷款作出了限制性规定，提出了明显高于市场平均水平的要求。这对主要依赖银行贷款这一融资渠道的水利投融资平台带来了显著影响。

c.对融资平台债券发行的规制。财预〔2012〕463号文件明确规定，“对于融资平台因承担公益性项目建设需要财政性资金偿还的债务，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。而水利投融资平台的主要任务就是投资公益性项目，其融资渠道明显受限。

d.对地方政府与融资平台之间关系的规制。一方面是各类公益性资产不得作为资本金注入平台，另一方面是除法律和国务院另有规定外，地方政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以任何直接、间接形式为平台融资提供担保。这就极大地限制了公益性资产规模较大的水利项目作为资本金注入水利投融资平台，降低了平台的规模和融资能力。

2.2.2 平台所处地区的经济条件各异

a.经济基础条件。经济发展状况与政府财政收入状况直接相关，经济的繁荣一般对应着政府财政收入的增长，经济下滑带来的则是政府财政收入的降低，而地方政府财政收入的变化将直接影响水利投融资平台的还款能力。

b.经济政策状况。包括财政政策、货币政策、产业政策等能够直接作用在经济发展形势上的政策，比如积极的财政政策会拉动社会投资水平的提高，特别是对于水利这种对财政投入依赖较强的行业。产业扶持政策则可以直接影响行业的发展形势，比如2011年中央一号文件出台以后水利的快速发展。而货币政策能够直接影响金融市场内的资金充足情况和融资成本，对平台融资具有十分重要的影响，比如从紧的货币政策会造成市场上资金紧张、融资成本升高，平台的融资难度也会相应升高。

c.供水及水务市场价格。长期以来，我国原水供水价格过低，无法真实反映供水成本，更无法保证利润。水务市场上终端水价也并非由市场决定，而是在核算成本后由政府价格主管部门制定，这种情况往往会造成最终实际收取的各种水费与项目设计时存在差异，给项目盈利甚至是收回成本带来风险。

d.地方财政状况。地方财政是各类融资平台主要的还款资金来源，对这一资金来源各类融资平台之间存在着某种意义上的竞争，因此当地方财政收入持续增长时，对平台的支持力度相对更高，水利投融资平台也更易获得充分的支持，而一旦地方财政收入增速严重下滑甚至收入下降，水利投融资平台必将受到严重冲击。

e.地方债务及信用状况。地方政府的负债水平和负债结构直接决定了其信用风险的大小，进而直接关系到水利投融资平台的风险水平。受法律限制，我国地方政府不能直接举债，因此大多数地方政府的显性直接债务并不重，但是隐性和或有负债则是地方债务的主要组成部分，这进一步加大了风险监测难度，对合理评价水利投融资平台的风险状况也带来了难度。

2.2.3 外部环境仍存在较多不利因素

a.社会舆论因素。随着政府、各类金融机构以及舆论对地方政府债务问题的关注程度越来越高(见表3)，融资平台债务可能存在的风险也得到越来越多的研究，有关监管政策不断强化对融资平台融资的规范，融资难度必将增大。一般情况下，风险越高资金要求的回报也越高，融资平台风险的日益凸显也促使各类金融机构向平台提供资金时相应地要求更高的收益，造成平台融资成本的升高。

表3 社会各届对地方政府债务的关注

b.地方思想观念。我国地域广阔，不同地区之间思想观念差异较大，比如在经济发展方式上，有的地区偏好开放式发展，有的地区偏好自我保护。对待水利投融资平台所属部门这个问题上，就有两种不同的观点，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的有关规定，国资委属于企业国有资产的监督管理机构，水利投融资平台作为一类国有企业，将其划归国资委管理属于依法管理，但是部分地区的水利部门会认为在将旗下优质资产注入平台后又将平台划转到国资部门，似乎等同于水利资产流失，对自己的部门利益不利，于是减少对平台的支持，然而这样会造成一种双输的局面——平台少了很多扶持，地方水利建设少了很多融资。实际上不管平台划转到什么部门名下管理，其主要业务也是为水利工程融资，为水利建设出力，政府各部门之间应共同努力促进其更好发展。

c.地方治理环境。地方政府审批和行政管理程序、司法环境、执行能力等方面构成了地方制度和治理环境，这些是制约平台发展的软环境，直接关系到平台公司的经营状况，进而会影响到平台的经济效益。如供水工程修建完成后，如果政府不能按照规划将原来用地下水的用水户转化为新建供水工程用水户，必将极大地影响新建项目的收益。

d.地方政府扶持力度。主要包括资本金的注入情况、平台公益类贷款还款来源保障程度、税费减免等优惠政策的推出和执行情况。比如部分地方政府会将水库、灌区等公益性资产注入到水利投融资平台，这些水利设施日常的维修养护需要大量的投入，长期以来水利工程“重建轻管”的弊病导致政府维养经费投入不足，令这些资产成了平台的“负担”。

3 加强水利投融资平台风险防控的主要对策

针对水利投融资平台发展过程中存在的主要风险点及其影响因素，应当进一步理顺政府、平台和金融机构之间的关系，形成政府扶持、平台高效、金融配合的良性局面，促进水利投融资平台持续为水利建设提供融资支持。

3.1 建立完善的政府与水利投融资平台之间的契约关系

水利投融资平台是一种比较特殊的国有独资企业，一般情况下地方国资委或者水利部门是其唯一股东，水利投融资平台按照地方水利建设需要进行融资并投资建设水利工程，其融资债务往往依赖地方财政来偿还，但是水利投融资平台与地方政府之间并未建立起完善的契约关系，这给地方财政以及水利投融资平台都带来了一定风险。建立完善的政府与水利投融资平台之间的契约关系就是要在政策规定框架内，合理明确双方责任，建立法律意义上的契约关系。

3.1.1 明确政府和平台的相应职责

对于政府而言，其职责就是落实平台公司的注册资本，提高注入平台公司的资产质量，明确平台公司承担水利建设项目的收益权，建立良好的市场环境保证项目正常运营，同时监督平台承担项目的工程质量，并有效地防范平台的财务风险向财政风险和金融风险转化。

水利投融资平台的主要职责是完成所承担水利项目的融资、投资、建设和运营管理等任务，同时促使政府定期给付建设资金，积极开拓经营，实现公司现金流的正常运转。

3.1.2 明确平台承担项目建设资金的给付方式

政府应将要支付给水利投融资平台的相关资金纳入年度财政预算安排。对于无收益的公益性项目，政府可以通过购买服务的方式向平台支付费用，也可以定期或不定期回购已建成或在建的项目。对于有一定收益能力的公益性项目如供水工程等，可在财政付款之外再通过特许经营的方式予以补偿。

3.1.3 隔离平台风险与政府财政风险

严格遵守国家有关政策规定，政府或财政不为平台融资提供任何形式的担保，平台公司以自身资产和信誉向银行或市场进行融资，杜绝平台风险向财政风险的转化，在降低财政风险的同时提高平台自身的风险意识。

3.2 开展多元化融资

针对平台过于单一依赖银行贷款的缺点，一方面要继续着手做好银行贷款各类相关工作，做实各类抵质押担保，明确贷款还款来源，严格遵守各项政策规定，另一方面要注重开拓新的融资方式，扩大直接融资的规模。

a.债券融资。包括发行企业债券、公司债券、私募债券、中(短)期票据等方式，直接向投资人进行融资。

b.资产证券化和信托融资。资产证券化的本质是将缺乏流动性、但具有可预期收入的资产，通过在资本市场上发行证券的方式予以出售来获取资金，以最大化提高资产的流动性。平台公司也可将旗下资产、资本金或未来收益权通过信托产品的方式向市场直接融资。

c.项目融资。对于具有一定盈利性的项目，可以广泛运用 BT、BOT、TOT、PFI、PPP 等项目融资方式进行融资，直接对项目提供资金支持。

d.股权融资。通过引入战略投资人或者向证券市场发行股票的方式，可以获得大规模、长时间的资金支持，无需偿还本金和支付利息，具有长期性和稳定性的融资优点，同时，对于健全公司治理结构、提升公司管理水平具有一定促进作用。

3.3 开拓经营性领域，充实现金流

给予水利投融资平台资质和项目倾斜，扶持水利投融资平台开拓水利“上下游、左右岸”的各类收益性领域，如水资源论证、水土保持方案等涉水前期工作、水利工程设计、建设、监理等环节，也可以围绕水利工程深入挖掘相关经营性领域，如水电、城市水务、旅游、养殖、采沙等。此外，水利作为公益性较强的一个行业，具有很强的正外部性，对于带动区域经济社会发展具有一定的推动作用，特别是能直接带动某些经营性行业的发展。如果能将水利投融资平台承担的水利项目建设与这些从水利建设中直接受益的领域结合起来，必将有力地吸引社会资金投入水利项目。

3.4 健全风险防控机制

a.建立平台内部风险管理机制。明确风险评价指标体系，建立风险监测预警系统，合理评估自身风险状况并及时进行预警。公司领导层要高度重视风险，树立牢固的风险意识，合理评判公司融资能力和还款能力，在能力范围内开展相关融资业务。

b.平台公司要加强对政策和市场的研究判断。认真研究国家相关政策、资本市场的整体情况和宏观经济政策，从整体资本市场运行状况、发育程度和宏观经济的走势分析，确定平台融资应该采取的方式和融资工具组合，合理地确定融资成本。同时，平台公司还要研究当地的经济发展状况和财政收入情况，这直接关系到公司的现金流，当地的经济环境也影响平台公司的盈利能力。

c.政府加强对平台风险的监控和考核。水利投融资平台作为一种重要的融资平台，不仅对于地方水利建设具有重要的支撑作用，其风险控制水平对于维护地方政府信用也具有重要意义，因此政府应协助平台公司建立完善的风险管控机制，并加强对平台风险的监控和考核，避免平台出现过度融资和违规融资的情况，坚决杜绝平台风险向财政风险的转移。

［1］张元教，杨晓婧.南水北调配套工程投融资问题研究［J］.水利经济，2012，30(5):11-14.

［2］乔根平，马毅鹏，李淼.地方投融资平台案例分析及经验借鉴［J］.中国水利，2013(4):48-51.

［3］孙晓娟.我国地方政府融资平台的风险和对策［J］.经济研究参考，2011(47):20-23.

［4］张亮.政府融资平台的经济效应与风险防范［J］.商业研究，2013(1):47-52.

［5］巴曙松.地方政府投融资平台的风险评估［J］.经济，2009(9):20-21.

［6］审计署.36个地方政府本级政府性债务审计结果［EB/OL］.［2013-06-10］. http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3291665.html.