新时期中国棉花价格波动的特征与政策调控*

商务部研究院 童莉霞

棉花作为关系国计民生的重要物资，其价格变动历来受到中国政府的高度重视。改革开放以来，中国棉花价格经历了从计划经济的政策定价向市场自发形成价格方式的转变，在这一转变进程中，政府始终在探索价格放开后如何对市场进行合理有效的调控。然而现实的结果并不尽如人意，棉花“买难”、“卖难”现象依然不断出现。特别是金融危机爆发后，中国棉花价格步入剧烈震荡期，政府的调控方式面临到前所未有的挑战。因此，在新形势下，针对我国棉花价格波动的特征，重新认识政府价格调控的功能，对于进一步完善我国棉花价格调控机制，促进产业持续健康发展具有十分重要的意义。

一、中国棉花价格波动的特征

(一)趋势性特征。

改革开放至今，中国棉花价格运行呈现两个明显不同的阶段性变化。

1999年流通体制改革之前，棉花价格完全由政府确定，国家根据有关部门提供的棉花生产成本和相关市场信息(如上年的库存量)，制定每一年棉花的收购和销售价，并由供销社独家代理棉花购销业务。由于市场没有放开，这一时期，棉花价格的表现比较僵化，少则一年，多则几年价格不动，棉花价格运行的周期也比较长。

棉花流通体制改革后，由于政府打破供销社独家垄断经营的局面，建立起多渠道、自由竞争的市场体系，并全面放开棉花价格，由市场供求决定，中国棉花市场的交易开始活跃起来，棉花价格波动频率增加、波幅加大，棉价运行的周期明显缩短。从1999年至2013年的15年间，中国棉花价格出现了5次较大的波动，年均波动幅度超过20%，而在1999年之前的20年里，棉价只有两次大的波动，年均波幅在13%以下。

进入21世纪以后，随着中国加入WTO，中国经济开始与国际接轨，我国棉花市场与国际棉花市场的联系日益紧密，国内外棉花价格的联动逐步增强。2003～2012年，代表国内标准级棉价格水平的“国家棉花价格B指数(CNCottonB)”和纽约棉花期货近月收盘价的相关系数达到0.95，呈高度正相关关系。

总体来看，中国棉花价格在过去30年经历了从持续平稳到缓慢上升、再到相对平稳、又急剧上升的发展历程，价格整体上呈现不断上升的趋势。在未来，受耕地面积限制、成本上升、通胀、消费等因素影响，棉价很难再回到万元上下的低价时代，同时价格的频繁波动和大幅度涨落也将会成为常态，国内棉花价格将越来越多地受到国际棉价变动的影响，这将给我国政府的宏观调控提出更多的挑战。

(二)周期性特征。

从图1可见，我国棉花价格从1988年至2013年，大致经历了7次完整的周期性变化。第一个波动周期从1988年开始到1993年结束，持续5年，最高价格在1992年达到7624元/吨，到1993年回落至7284元/吨。第二个周期持续时间最长，从1993年到1999年，历经6年，该周期价格波动幅度较大，棉价高峰产生在1995年，达到17 100元/吨，振幅为134.8%。第三个周期从1999年到2001年，历时2年，波幅有所收窄，为91.5%。第四个周期从2001年到2004年，持续3年，波幅为128%，最高价格在2003年，为16 419元/吨。第五、第六个周期价格波动相对平缓，波幅在26% ～37%之间，周期持续时间均为2年，分别是2004～2006年和2006～2008年。第七个周期从2008年到2012年，为期4年，是棉价波动最大的一段时期，最低点在2008年，价格降至10 658元/吨，最高峰在2010年，价格升至31 235元/吨，周期波幅为193.1%。

图1 改革开放以来中国棉花价格变化趋势

表1 1988～2013年中国棉花价格周期波动情况

可以看出，中国棉花价格波动呈现“先放大后缩小”的周期性特征。1999年流通体制改革之前，棉价波动周期较长，为5～6年，价格上涨、下降比较缓慢，周期的扩张和收缩期比较长。1999年以后，周期变动时间明显缩短，平均每个周期的时间长度约为2～3年，价格上涨、下降速度加快，振动幅度加大，这显示出我国棉花市场放开后，经历了一个调整、适应、融合的过程。在融入国际市场以及引入期货市场后，中国的棉花市场更趋成熟，价格更能反映出供求的真实变化。

实际上，流通体制改革以前的周期性带有较多人为调控的色彩，并不能反映出市场真实的价格变化规律，流通体制改革以后的周期性变化才是我们真正可以借鉴的规律。从今后的发展看，中国棉花价格的周期变化将会越来越走向成熟，也将越来越与国际棉价波动的周期和走势趋于一致，我们应当更加尊重市场发展的规律，更多地利用市场机制调节资源配置、促进产业和价格健康发展。

二、影响棉花价格波动的主要因素

过去30年，影响中国棉花价格波动的因素很多，有长期因素，也有短期因素，但供求矛盾始终是促成每一次棉价周期性波动的最直接的原因，政府的政策和成本变动也对棉价产生了强大的作用。可以说，这三者是影响中国棉花价格最核心的因素。

(一)供求因素。

在价格形成机制中，供求是决定棉花价格最基本的因素。观察20世纪80年代以来中国棉花市场的变化，多次价格的涨落都源于供求关系的改变。当供求任一方出现变动，另一方在短期内难以作出相应调整、引发供求失衡时，都会导致价格大幅度波动。

20世纪80年代后期和90年代中期我国棉价的大涨就是市场供求相对紧缺所致。80年代末，中国沿海全面开放，沿海地区纺织业加工贸易迅速发展，由此推动国内棉花需求大幅度增长。而此时，我国棉花的生产并没有跟上这一变化。从1987年到1990年，中国棉花生产一直处于低潮，尽管政府采取一系列鼓励棉花增产的措施，市场供应趋紧的局面终未得到彻底改善。到90年代初，内地爆发棉铃虫灾害进一步加剧了这种态势，迫使政府不断提高棉花收购价，以保护棉农的生产积极性，最终将棉花价格推向了1995年的高位。

同样，90年代后期和2011年以后的棉价大跌，也是因市场供求基本面发生转变，供给相对过剩所致。90年代末，受亚洲金融危机影响，国内棉花需求逐步减少，库存迅速增大。到1999年，中国棉花库存量已经相当于年度产量的80%。严重的供过于求使棉价从1995年的17 100元/吨，一路滑落到7660元/吨，直至2001年局面仍难以扭转。2011年以后，由于欧债危机加剧，全球经济复苏步伐明显放缓，我国纺织品服装出口严重滑坡，国内棉花市场再次出现严重的供过于求的局面，也导致棉价大幅下跌。

总之，供求矛盾是推动棉花价格周而复始、持续波动的最根本的动力，也是我们认识和把握棉花市场最需要关注的问题。

(二)政策因素。

在中国，棉价波动很大程度上还受到政府政策的推动。与国外棉花价格相比，中国的棉花价格包括两个基本内容，一个是政策性价格，一个是市场价格。

流通体制改革之前，我国经历了长达40多年的统购统销、合同订购模式下的政府定价，20世纪80年代后期和90年代中期的棉价大涨就是在政府刺激生产政策的主导下促成。从1987年到1991年，为了扭转市场供应趋紧的局面，中国政府曾连续五年提高棉花收购价。1993年棉铃虫灾害爆发后，国家又加大了提价的力度，其中1994年一年的提价幅度就高达59%，最终在1995年将棉价推升至每吨17 100元的历史上第二个高峰。

流通体制改革后，我国棉花价格由政府定价向市场自发形成价格的方式转变，但由于长期计划经济体制下形成的惯性思维，政府还是不断地以各种形式间接地调控市场。2003年中国加入WTO后，纺织业出口高速增长，棉花需求强劲，带动棉价大幅度攀升。为平抑高涨的棉价，政府通过增发棉花进口配额的方式扩大供给、影响价格，而当2004年棉花市场出现供过于求时，政府又以收储的方式减少供给、稳定棉价。特别是2011年以后，面对市场供过于求、价格大幅下滑的局面，政府连续三年敞开收储，最终使棉价在2013年止跌企稳。可以说，政策因素在中国棉花价格形成过程中起到了相当重要的作用。

(三)成本因素。

棉花价格的成本包括生产成本和在流通中发生的费用，如种子、化肥、农药、人工劳动费，及棉花在收购、储存、运输、销售环节支出的费用等。成本也是决定棉价的重要因素。

在行政定价时期，国家主要依据生产成本和粮棉比价制定收购价格。流通体制改革后，由于市场放开，棉价变动开始受到更多因素的影响，曾经有一段时期，成本与棉花价格之间的相关性有所减弱。但是近年，随着全社会通货膨胀加剧，各种生产资料、土地、水电、油价持续上涨，劳动力工资逐年攀升，成本对棉花价格的影响日益显著。

根据国家统计局的调查，2008～2013年，我国城镇职工平均工资年均增长13.3%，外出农民工平均工资年均增长14.4%。人力成本的上升极大地推动了棉花价格的上涨，因为在棉花生产成本中，人工成本占到了一半以上的比重。同样，在通胀的大背景下，近年我国种子、化肥、农药、农机具等农资产品价格也有年均5% ～10%不等的涨幅，成为助推棉花价格上升的因素。除此之外，还有水费、电费、汽柴油价格的上涨等。

总之，成本的变动对于中国棉花价格波动有重要的推动作用。在今后，由于我国棉花生产的物质费用和人工成本将会继续呈现上升的趋势，成本仍将成为我们分析市场和把握市场不可忽视的因素。

三、政府价格调控的利弊

(一)政策的演变。

改革开放以来，中国棉花流通经历了统购统销、合同定购、完全市场化和以收储为主要调控手段的多次政策演变。

1.统购统销。20世纪80年代初，中国政府基本延续了计划经济体制下的统购统销政策，农民生产的棉花除少量自用，其余全部由供销社统一收购、统一销售，国家制定统一的收购价格，并对超购部分实行加价，同时还给予棉农一定的生产奖励，如每交售皮棉50公斤奖励化肥40公斤等。

这一时期，国内棉纺工业高速发展，棉花需求不断增加，政府主要通过提高棉花收购价和实施物质奖励的措施刺激生产。经过几年的努力，市场供求状况大为好转，产量逐年提高，到1984年我国棉花产量已达到625.8万吨的历史高位，不仅产销平衡有余，还有部分出口，由此解决了长期困扰我国的棉花短缺问题。

2.合同定购。20世纪80年代中，由于棉花生产快速增长超过需求，国储棉大幅度增加，政府财力难以承受，国家开始尝试改革流通体制，取消棉花统购，实施合同购销政策。即由商业部在播种前与农民协商、签订定购合同，定购以外的棉花允许农民上市销售。

然而，这一改革并不顺利，从1985年到1998年合同定购的实施经历了三次波折，每当棉花产量下降、市场供应趋紧，政府便会重新回到计划统购的老路。直到1996年，国家再次对棉花购销体制进行改革，合同定购才真正得以实施。在此之后，国家又将改革向前推进一步，取消政府定价，改为政府制定指导价，实行国家计划指导下的供需直接见面、双向选择的供应方式。

3.完全市场化。1999年以后，我国进一步加大改革力度，全面开放棉花市场，价格完全由市场供求形成，同时也打破了供销社对棉花长期垄断经营的局面，允许各种有资质的企业参与棉花的购销活动，使棉花市场逐步形成多渠道、多层次、自由竞争的格局。

这一阶段，政府对棉花市场的管理从直接调控转向间接调控，主要通过政策性贷款、国家专项储备、进出口贸易等手段，引导供求及价格的发展。从1999年到2007年，我国进行了多次储备棉的收购和抛售，关税和滑准税也成为国家平抑国际棉价对国内棉价影响的重要工具。

4.以收储为主的价格调控。2008年金融危机爆发，全球经济动荡导致棉花价格大幅度波动。特别是欧债危机之后，全球经济萧条，棉花市场需求不振，价格大幅下滑，给国内棉农和棉纺织企业带来巨大冲击。为了稳定市场、保护棉农收益、促进生产发展，2011年我国政府开始启动不限量的“临时收储政策”，以每吨19 800元的价格对棉花进行敞开收购，并将临时收储措施常态化，一直持续到2013年。

与以往不同，此次收储不仅在数量上不设限制，在价格上也改变了过去“一事一议”事后调控的做法，采取固定价格成交，每年播种前公布收储价，当市场价格低于临收储价时，立即启动收储。这种模式在当时对棉价起到了较强的支撑作用，有利于保护棉农利益，但同时也给政府带来了巨大的财政负担，并导致国内外价差拉大，严重损害了纺织企业的利益，因而最终在2013年年底宣告结束。

(二)价格调控的利弊。

从上述政策演变可以看出，近30年来，中国棉花政策从封闭走向开放，初步完成了由计划经济向市场经济的转型。这其中，每个阶段的政策出台都有其特定的背景，都曾发挥了一定积极的作用，也都产生了一系列的问题。

在行政定价时期，统购统销、合同订购的政策使国家有效掌握了大量的棉花资源，确保了大中型纺织企业的原料供应，为20世纪80年代中国纺织工业的高速发展奠定了基础。但同时，它也忽视了棉花作为商品的基本属性，没有尊重价值规律，政策制定带有较大的主观性和滞后性，因而造成了市场行为的扭曲，特别是在90年代中期的大幅度提价，完全高估了国内市场价格，也没有尊重市场周期性的变化规律，结果导致供应严重过剩，库存大量积压，非但没有调控好市场，反加剧和放大市场价格的波动。

进入市场化运作阶段，收储和进出口政策成为国家调控棉价的主要手段，在价格上涨时抛储、增发进口配额，当价格下跌时增加棉花储备，收紧进口数量。这种做法虽然在短期内可以影响棉价走势，维护产量和价格稳定，保护棉农利益，但长期来看并不利于棉花市场机制的完善。特别是2011年以后实行的临时收储政策，以固定价格作为调控手段，在一定程度上已经取代了市场机制对资源配置的基础性作用，也扭曲了市场供求关系，使价格偏离市场需求，导致库存大量积压，国内外价差显著拉大，给纺织业带来巨大冲击。

(三)政府调控不尽如人意的深层次原因。

在近30年的政策的演变过程中，我们不难发现，由于长期计划经济思想的根深蒂固，每当市场供求矛盾突出，政府总是试图以行政手段控制和降低棉花价格波动，即使在流通体制改革之后。从表面上看这或许是因为行政手段作用直接、操作简单、见效快，但实际上也反映出我们对政府调控的定位和职能始终认识不清，对市场经济条件下的棉花价格形成机制缺乏深入了解，而且其背后还隐藏着管理体制和决策机制上的问题，比如一些政府部门掌握的资源配置权力过大，部分掌握话语权的部门以部门利益或集团利益代替公共利益，导致价格调控存在利益部门化倾向。当然，目前我国分散小型化的棉花种植方式和市场组织体系的不健全，也是使政府调控机制难以很好地发挥作用的原因之一。

四、结论与建议

(一)主要结论。

纵观中国棉花市场发展的历史和政策变迁，我们可以得出以下结论:

1.改革开放以来，中国棉花价格波动既呈现整体向上的长期趋势性特征，也存在不断循环往复的周期性特征，市场价格的形成主要受到供求和政策因素的影响，尊重市场发展规律是我们认识和把握市场的前提。

2.在过去30年的政策实践中，我们并没有完全遵循这一原则，当市场供求矛盾突出，政府总是试图以行政手段解决问题，而忽视了市场机制的调节作用。究其原因，还是由于我们在体制、机制乃至思想意识上没有完全摆脱计划经济思维定式的束缚。

3.未来的发展方向应当是逐步弱化政府对价格的直接干预，更多地通过市场机制形成和调节价格，并保持其相对的连续性、完整性和独立性。政府的工作重点应放在完善棉花市场运行制度体系的建设上，并为社会提供真实灵敏的市场信息，还要协调好棉农、棉花流通和纺织企业各方面的利益关系，促进产业持续健康发展。

(二)对策建议。

1.取消“不限量收储”，健全对棉花生产的补贴机制。从前文的分析中可以看出，2011年起实施的“临时收储政策”，在稳定价格方面起到了一定作用，但它所带来的负面效果也使政府和纺织业难以承受。因此，未来必须探索一种更加合理有效的调控方式取代“临时收储”。在这方面，国外普遍实行的“差价补贴”政策很值得中国借鉴，即由国家设立一个使农民可以获得合理收益的目标价格，当市场价格低于此价格时，政府按差价对农民予以补贴，当市场价格高于此价格时，农民可以随行就市。这种方式不仅可以使棉价回归市场调节，还能有效地刺激和鼓励棉花生产，也有利于纺织企业走出困境。

2.培育新型棉花生产经营主体，促进棉花市场组织体系建设。长期以来，我国棉花生产大多为高度分散化的小农种植模式(除新疆之外)。这种作业方式以手工操作为主，劳动生产率低，生产成本居高不下，棉农的种植面积和产量很容易受价格波动影响，不利于下游产业的稳定发展。因此，未来要完善棉花市场运行机制的建设，首先应从培育新型的棉花生产经营主体做起，大力发展家庭农场、专业种植大户及棉花合作社等新型业态，提高棉农的组织化程度，促进生产向规模集约化方向发展，同时也要提高棉花加工、流通领域的产业集中度，扶持一批大型棉花企业，增强其在国内棉花市场的定价能力，以抵御境外棉商对境内棉价造成的干扰及不良影响。除此之外，还要大力推动行业中介组织建设，充分发挥其在协调产销关系、促进行业自律、维护行业整体利益以及向政府反映企业诉求和建议等方面的作用，促进产业健康发展。

3.理顺棉花价格调控管理部门关系。美国对棉花产业的调控和干预是建立在《农业法案》和其他相关法律条款规定的基础之上的，调控管理部门权责明确，执行力度大，效果好，棉花产业上下游各环节均可以据此合理安排生产经营计划。而我国棉花调控主要依据相关政府规定和文件，这种做法固然保证了较大的灵活性，却也有透明度不高、延续性不够明确、细节不健全等缺陷，管理部门之间经常出现责权的真空地带，容易造成部门之间互相推卸责任，使政策执行的效果大打折扣。因此，建议我国理顺棉花价格调控管理部门关系，改变多头管理的体制，使管理权逐步向几个重要部门集中，同时加强棉花调控相关的立法工作，使棉花调控建立在坚实的法律依据之上，降低政策出台的不确定性，让政府的管理更加规范化、高效化、透明化。

4.强化政策性保险支持力度。棉花生产经常遭遇洪涝、干旱、冰雹等灾害，给棉农造成很大损失。计划管理时期，政府用行政办法要求棉花企业购买保险，棉花市场放开后，企业不再承担这项工作，棉农受灾的损失只能自行承担。棉花种植难以推行商业化保险，一方面，受灾概率低的地方棉农不愿意入保;另一方面，经常受灾的地方，保险费又不能覆盖受损灾害。在这方面，我国可以借鉴美国的做法，建立政府主导的农业保险制度，由政府提供财政支持，帮助农民解决自然灾害的困扰。具体来讲，就是建议政府加大对政策性棉花生产保险的支持力度，采取切实可行的办法，让受灾棉农得到生产成本补偿。

5.完善棉花信息收集发布预警制度，合理引导市场预期。提供准确灵敏的供求和价格信息，是一个国家宏观调控市场必不可少的基础和手段，它不仅可以为棉农和涉棉企业的生产经营提供信息参考，引导国内生产和消费，也可以为政府宏观调控提供可靠的决策依据。近年来，我国虽然已经初步建立起棉花信息收集发布预警制度，到2009年由中储棉和发改委共同建设的“国家棉花市场监测系统”已全面启动，但受各方面因素限制，我国目前的棉花信息收集发布预警制度仍不健全，建议国家继续加大在这方面投入的力度，并着手建立以国家统计局为核心，其他相关专业机构为补充的具有权威性的国家的棉花市场监测体系，及时向社会发布供求和价格信息，科学合理地引导市场预期。