新型城镇化建设“临沂模式”的探索与启示

中国社会科学院马克思主义研究院 朱 燕

社会透视——中国社会科学院青年学术沙龙专栏

新型城镇化建设“临沂模式”的探索与启示

中国社会科学院马克思主义研究院 朱 燕

党的十八大之后，新型城镇化作为我国现代化建设的历史任务、扩大内需的最大潜力所在，成为未来一个时期的工作重心。本文抓取临沂市新型城镇化建设实践中的两个亮点——新农村建设和城中村改造，结合具体案例对新型城镇化建设的“临沂模式”进行了分析。在此基础上将新型城镇化建设“临沂模式”的显著特征总结为：政府强力介入，城乡一体化布局，基础设施和公共服务全覆盖，解决好拆迁上访与政府负债问题。

新型城镇化建设；“临沂模式”；新农村建设；城中村改造

2011年，我国城镇化率首次超过50%，标志着我国已经结束了以乡村型社会为主体的时代，正式进入城市型社会，全面提高城镇化质量、强化城市管理成为城镇核心发展问题。党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，强调了中国特色新型城镇化道路的重要性，开启了中国特色新型城镇业化的新起点。新型城镇化作为我国现代化建设的历史任务、扩大内需的最大潜力所在，成为未来一个时期的工作重心。

一、临沂市的历史情况与发展特点

作为革命老区的临沂，曾以贫穷封闭与落后著称，有“四塞之固，舟车不通，内货不出，外货不入”的记载。直到1984年，临沂地区13个县还有7个被列为国家级贫困县，临沂地区被列为全国18个连片的扶贫地区。作为经济社会发展欠发达地区，在以市场化、工业化、城市化、民营化为主要内容的现代化变迁过程中，临沂市处在长三角与环渤海两地的“经济洼地”，在国家与省区发展规划中长期被处于边缘化地位，在区位优势竞争中处于劣势。*李锦：《临沂模式：中国革命老区跨越式发展的亮丽篇章》，http://www.cntheory.com/news/Llltllyt/2010/1015/10101585559EF4IHCDI9EIIF450B88E.html。作为典型的农业大市，临沂市曾一度发展投入少、欠账多、底子薄，基础设施严重滞后，城乡面貌破旧。因此，要想加快“城镇化”进程，并以城镇化为主导，承载工业化，带动农业现代化，推动经济社会超常规、跨越式发展，必须找到一个准确的支点。2003年以来，临沂市以“在全国革命老区、鲁南经济带、淮海经济区中实现率先发展”为目标，率先将“城镇化”确立为经济社会发展的主导战略，提出建设“大临沂、新临沂”的理念。作为全国最大和人口最多的地级市，临沂市用七年的时间，实现了公共交通、供水、燃气、垃圾污水处理等多方面的城乡全覆盖，成功地走出了有中国特色的新型城镇化建设的“临沂模式”。“临沂模式”引起了国家有关部门的高度关注。2012年，临沂市被评为“中国城乡建设范例城市”和“2011年中国宜居生态城市”。2013年，住建部将临沂市编入《村镇建设白皮书》。作为欠发达地区，临沂市新型城镇化建设的成功实践及经验值得总结和提炼。

二、新型城镇化建设“临沂模式”的实践

在新型城镇化建设过程中，临沂市先后提出了中心城市带动、小城镇促进、中心村聚集等战略措施，开展了城镇体系布局、大城市基础设施建设、小城镇空间发展等调研活动，大力实施城镇化主导战略，结合临沂实际，加快城镇基础设施和公共服务设施配套建设，坚持以“人的城镇化”为核心，不断提升城镇居民和农民群众生产生活水平，走出了一条“同城发展、四点对接，产城融合、宜业宜居，扩容提质、生态文明，民生优先、幸福和谐，中心城区带动、众星抱城支撑，低门槛高质量、全市域多层级”的具有临沂特色的新型城镇化道路。*临沂市住房和城乡建设委员会：《大力实施城镇化主导战略推进现代城镇体系建设》，http://www.lyjs.gov.cn/html/news/2013814173817871.html。

(一)新农村建设的“临沂模式”。

加快城镇化进程，推进以城带乡、以工促农、城乡一体化发展，是党中央在新形势下破解“三农”难题的总体思路，同时也是经济社会发展的必然要求。在这一大背景下，全国各地都有许多农民“洗脚上楼”，几乎是一夜之间由昔日的农民变成了今天的市民，由此也形成了一批由他们为主体组成的新型社区。*何非：《新型社区建设的实践与探索——以临沂市北城新区南坊街道办事处为例》，载于《中国校外教育》2013年第1期。临沂市以中心村聚集、城乡建设用地增减挂钩、“百年住宅”建设等引领新型农村社区建设，坚持农房建设与危房改造、社区建设、设施配套、创建生态文明“四位一体”，走出了一条具有临沂特色的新农村建设之路。首先，以农村住房建设与危房改造为抓手，引导和促进农村社区建设。在加快新型农村社区建设的过程中，实施以气上楼、水治污、暖入户、环卫保洁市场化物业化“四项工程”为重点的基础设施和公共服务设施建设，加快推动农村发展和民生改善，让农民群众住得安心、放心、舒心。*李勇：《打造新型农村社区“临沂模式”》，载于《中国财经报》2013年6月8日。其次，在农村社区建设过程中尤其注重生态文明乡村建设，强化生态理念、民俗理念、休闲理念，按照美丽休闲乡村的标准和要求，实施高水平规划、设计、建设，在保持乡土化本色的基础上，使乡村休闲产业和设施向多元化、特色化、精细化、精品化、方便化发展。再次，突出“以产业为支撑”，推进社区与产业相结合。目前，全市已规划建设产业园区114个，其中农业园区49个、工业园区47个、服务业园区18个，农村经济实力明显增强。结合新一轮行政村规模调整实际，按照服务半径2公里左右、人口3000～10 000人的标准，打造了一批宜居宜业、产业繁荣的新型农村社区。*临沂市住房和城乡建设委员会：《大力实施城镇化主导战略 推进现代城镇体系建设》，http://www. ltyis. gov. cn/html/news/2013814173817871.html。通过农村社区和产业园区同步建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活和生产方式“两个转变”，从而实现农村管理模式、农民生活方式和农业规模经营三大变革，最终构建起城乡经济社会一体化格局。*李勇：《打造新型农村社区“临沂模式”》，载于《中国财经报》，2013年6月8日。

临沂市兰山区李官镇是临沂市新型城镇化建设的典型之一。李官镇本是实力较弱的农业大镇,靠自己的力量搞社区建设难度较大。2010年4月，山东省政府批准了李官镇整镇集中推进型土地综合整治项目和省市国土资源部门土地节约集约利用试点项目。通过整镇集中推进土地综合整治项目,李官镇可新增耕地8000亩,等于节约了8000亩建设用地指标,这个指标可出让给靠近城区的发展用地紧缺的镇,按兰山区确定的每亩20万元的价格,可筹集16亿资金。这一举措可谓“一箭三雕”,既化解了项目建设用地紧缺矛盾,又解决了新社区建设的资金问题,新增加的耕地收入,还能对上楼农民生活予以补贴。李官镇在临沂市首次实行合村并点，整镇搬迁改造。原有的49个行政村将规划成9个社区，最终将有4.6万余名村民将搬进楼房。政府按照实际每家的人口数以每人30平方米的住房标准进行还建。大多数人家不拿钱或少拿钱，就能住上90～120平方米不等的楼房。对确实困难户，也有相应的政策扶持。另外，在规定的期限内选房搬家还有一定的奖励。由于是先建后拆，不满意可以不“上楼”，所以在所有具备入住条件开始搬迁的社区，出现了村民连夜排队领号、交款选房、快速搬家的繁忙场面。在大面积拆迁之前，政府先期进行了“四个一”建设，即一园、一区、一仓、一中心。“一园”指农民创业园，就是把以前分散在各村的家庭作坊及手工生产者吸引进来，集中从事加工生产。“一区”指生态养殖区。建设一处规划占地600亩的集中养殖区。除了吸引大规模的养殖户，个体养殖户也可以晚上牵进来住宿，早上领出去放养，收取少量管理费，还可以聘请一些有养殖经验的老农做管理员，增加他们的收入。“一仓”是指粮食储存仓库既能完成国家储备的任务，还能为老百姓储存自种自收的粮食，大家存粮像存钱，拿着存折，随吃随领。“一中心”指农业综合服务中心，为群众提供农业技术、农机服务，存放农具等。同时，在社区周边采取滚地的方式，为每户居民都留有一分地的小菜园。为了尊重农村的风俗习惯，每个社区都将成立红白事理事会，建设红白专用事场所供群众使用。社区建成后，新社区内继续沿用原有村名命名居民小组和社区内的道路，用有影响的历史文化名称命名广场和公共服务设施，尽最大努力保证历史文化传统的延续。

(二)城中村改造的“临沂模式”。

随着城市化进程的加快，一些处于城乡结合部的村庄由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住，村落演变成居民区，即城中村。“城中村”是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，使城中村成为“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区。“城中村”的长期存在，已经成为我国新型城镇化建设过程中无法回避的一个难题。临沂市结合当地特点，通过社区改革和大村庄合并改革试验，在城中村改造的实践中获得了宝贵的经验。其中临沂市北城新区(原南坊镇)是城中村改造的典型和缩影，其实践经验被总结为“南坊建设模式”。

由于特殊的历史和地理原因，北城新区工商业发达，很多还建小区的居民早已经不从事农业生产，农民对土地的依附相对较弱，旧村改造对本地农民的就业影响并不大，因此农民上楼变市民“顺理成章”。在改造过程中，建立科学有效的群众利益保障机制，为群众解决了“四忧”：一是解决群众居住之忧。将33个行政村按照合村并点、相对集中的原则，规划建设8大还建社区，按每人40平方米的标准给予群众安置还建住房。二是解决群众后顾之忧。市政府从土地收益中拿出1/3，村集体从土地收储补偿中拿出 2/3 的资金，为男满60周岁、女满55周岁的群众一次性购买养老保险，每人每月可以拿到350元养老金。三是解决群众长远生活之忧。预留20%的建设用地和每人10平方米的商业用地，由集体统一建设商业用房、购物中心、超市等，自行经营或出租，所得收入按股分红、量化到人。并从土地净收益、捆绑项目收益、安置房建设溢价收益中按50%的比例返还，用以解决村民的社会保障、生活福利等。对于原来以种地为生的农民，居委跟社区物业公司协商，在招聘工作人员时优先雇佣这些社区居民，确保群众的生活就业门路。四是解决群众当前之忧。市政府将各村土地按每亩6万元收储，并统一存放在指挥部，以年息5厘计息，既减少了指挥部的资金流量，又解决了当前群众吃粮吃油的问题。

三、新型城镇化建设“临沂模式”的经验与启示

总结新型城镇化建设“临沂模式”的显著特征主要有四点：一是政府的强力介入。政府介入的手段不仅包括财政货币，而且包括直接供给管理如开发政策、产业政策、投资政策等。此外，政府还利用经济、政治、法律与文化等各种力量，从各个方面协调促进城市经济。二是城乡一体化布局，临沂坚持“城乡统筹”，做到“以工哺农、以商促农、以城带乡、城乡互促”，实现城乡一体化发展的经验，充分反映了市场化、城市化和工业化“三位联动”规律的内在要求。三是基础设施和公共服务全覆盖。在加快推进新型城镇化进程中，注重“人的城镇化”，城镇不但要成为生产基地和就业之地，更重要的是创新、完善社会管理，推进户籍、社保等制度改革，优化公共管理和服务，完善社区建设、管理和服务，打造宜居城镇，为居民创造良好的生活环境。四是正确处理改革、发展与稳定的关系，解决好拆迁上访与政府负债问题是临沂市新型城镇化建设的新亮点。一方面，优惠的拆迁政策补偿、耐心细致的工作、完善的保障措施，使拆迁建设的过程成为融洽干群关系的过程、积极改善民生的过程。另一方面，不断开辟城市建设融资新渠道，先后成立了四个资本运营公司，对城市的有形资产和无形资产通过BOT、BT、TOT等形式进行市场化经营，通过市场化融资，政府财政投入所占比重明显下降。在实现“以城建城、以城养城”良性循环的同时，成功走出了一条政府引导、区域开发、市场运作和民间参与相结合具有临沂特色的城市发展道路。*李锦：《中国老区跨越式发展的典范——“临沂模式”调查(下)》，载于《中国企业报》，2010年6月29日。总之，新型城镇化建设“临沂模式”的核心内容是以城市带动战略，推进城乡一体化的城乡统筹型模式，其实践经验具有一定的借鉴和推广价值。