深化行政审批制度改革 加快释放新的改革红利

李晓琳

行政审批制度改革是简政放权的重要抓手，是创新政府管理方式、推动政府职能转变以及发挥市场配置资源决定性作用的关键环节。本届政府成立以来，一直大力推动行政审批制度改革，改革有了不少新举措，针对权力的约束也有了不少新措施。2014年上半年，在经济下行压力较大的形势下，行政审批制度改革成为促改革、调结构的重要窗口。党中央、国务院通过行政审批制度改革为市场松绑，转变政府职能，厘清政府和市场的关系，突出了激发了市场活力和发展内生动力这一主题，有效释放了改革红利。

一、2014年上半年行政审批制度改革的主要进展

从本届政府成立伊始至2014年6月，国务院各部门共取消和下放了行政审批事项468项，从中央的角度而言，改革的决心不可谓不大。3月，李克强总理在政府工作报告中提出，2014年要再取消和下放行政审批事项200项以上，深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批。2014年上半年，在经济下行压力较大、稳增长的任务较重的宏观经济背景下，通过行政审批制度改革理顺政府与市场关系，激发市场活力的需求也更加强烈。

（一）着力于为小微企业和创业就业打造公平、高效、透明的竞争环境

2014年上半年，行政审批制度改革高度重视调动企业和社会创业创新创造的积极性，特别是对小微企业和创业就业给予高度关注，对企业“多设路标，少设路障”，在一定程度上激发了市场主体的活力。

1月8日召开的国务院常务会议，决定推出进一步深化行政审批制度改革的三项措施：一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，向审批事项的“负面清单”管理方向迈进。二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。三是重点围绕生产经营领域取消和下放包括省际普通货物水路运输许可等70项审批事项，其中涉及企业主体设立、生产许可、经营范围、资本和资产处置等与企业发展息息相关的关键环节的有48项（含子项）。这次取消和下放的事项集中在生产经营这个重点领域，含金量有所提高，有利于继续释放企业主体活力，使市场在资源配置中起决定性作用。1月28日，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5号）发布，指出国务院决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项。其中，取消基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准、取消保险公估从业人员资格核准等社会关注度高、申报量和审批量大的事项，取消和下放后受益面较广。

2月，国务院正式印发《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号），部署在全国范围内实施注册资本登记制度改革，在放宽注册资本等准入条件的同时，进一步强化市场主体责任，健全完善配套监管制度，维护宽松准入、公平竞争的市场秩序。改革工商登记制度和社会组织管理制度，并将36项工商登记前置审批事项改为后置审批。5月，国家发改委发布《关于进一步做好支持创业投资企业发展相关工作的通知》，要求进一步简政放权，国家发展改革委不再承担创业投资企业的具体备案年检工作，将在国家工商行政管理总局注册登记的创业投资企业的备案管理职能，移交至创业投资企业注册所在地省级备案管理部门。加快审核专项用于投资小微企业的创业投资企业发债申请。通过这一系列改革各地井喷式地出现了一大批新增中小企业。

6月4日的国务院常务会议，确定进一步简政放权措施促进创业就业。取消和下放新一批共52项行政审批事项，其中包括“享受小微企业所得税优惠核准”“对吸纳下岗失业人员达到规定条件的服务型、商贸企业和对下岗失业人员从事个体经营减免税审批”等关系投资创业的34项审批事项，有利于减少中间不必要环节，让优惠政策落地，释放市场活力。围绕促进投资创业便利化、优化营商环境，将废弃电器电子产品回收处理许可、农业机械维修技术合格证书核发、自费出国留学中介服务机构资格认定、设立内资演出经纪机构审批等36项工商登记前置审批事项改为后置审批。下一步要继续清理和压缩现有前置审批事项，将其中的大多数改为后置审批，由先证后照改为先照后证，并实行目录化管理制度，向社会公开，接受监督。

（二）探索负面清单管理模式

负面清单管理模式是深化行政审批制度改革、落实改革有效性和持续性最终要实现的政府管理模式。多地对负面清单的管理模式进行了探索。今年4月23日的国务院常务会议明确，要继续放宽市场准入，加快推进探索负面清单管理模式和建立权力清单制度。

2013年9月，上海自贸区成立以来积极探索负面清单管理模式，已经出台了2013、2014两版《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》（负面清单）。政府对企业的管理从事前审核管理向事中、事后监管转变，将逐步形成一整套新的行政管理方法。2014年6月，2014版负面清单公布，进一步瘦身，取消14条、放宽19条管理措施；透明度进一步增加，无限制条件措施从去年的55条大幅缩减为25条，并明确了部分无具体限制条件管理措施的条件；与国际通行规则接轨，对管理措施进行了分类调整，将涉及不同代码的同一行业相关管理措施进行适当归并，从而减少了23条管理措施。上海自贸区自实施外商投资负面清单以来，外商投资企业稳步增长，截至2014年6月底，新设企业数207户，总数达1245户，是去年同期的8.6倍；新增注册资本超过73亿美元，是去年同期的4倍。新设外资企业中，92%属于负面清单范围以外，按照备案方式设立。投资者通过登录自贸区投资服务平台，自行比对负面清单，负面清单以外的当场完成备案手续，比原来外资审批方式下的8个工作日大幅度缩短，大大方便了境外投资者投资。

（三）改革向纵深推进

中央政府首次“晒”出权力清单。2月20日，国务院决定向社会公开各部门行政审批事项目录，形成了国务院各部门行政审批事项汇总清单，向社会公开各部门行政审批事项目录，清理已向社会公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单所列非行政许可审批事项。公开权力清单是建立阳光政府的重要步骤，让权力真正在阳光下运行。浙江省宣布今年起将全面推行政府权力清单制度，安徽省试点实施省级政府机关行政职权清理试点改革，并要求试点单位晒出“权力运行图”。

全面清理非行政许可审批事项，行政审批制度法制化。2014年4月，国务院下发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，近年来，一些部门通过各种形式设定了一批非行政许可审批事项，设定和实施不够规范，不利于激发市场活力、增强发展动力。通知要求对已向社会公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单所列非行政许可审批事项进行清理，不再保留“非行政许可审批”这一审批类别，规范行政管理行为，促进依法行政，推进政府职能转变，工作要求一年内完成。

二、2014上半年深化行政审批制度改革出现的问题

（一）政策落实存在梗阻

尽管中央层面着力破除一批玻璃门、弹簧门的政策，但一些地方和领域，市场主体感觉仍不明显。中央政策的效应有逐级衰减的趋势，政令不畅的“堰塞湖”依然存在，“肠梗阻”现象依然严重，改革被人为“截留”。“上有政策，下有对策”的现象存在：一是名亡实存。在文件上、规定上取消了行政许可，仅仅是在统计行政许可减少的数目而已，在实际工作仍然保留该行政许可；或是将项目进行合并，玩数字游戏，在计算统计行政许可数目时，看上去也是减少了行政许可。二是变相审批。将原有行政审批项目称为“服务”项目，或者“委托”项目、“交办”项目等，改名换姓，变相保留审批；或是将行政机关的行政许可转移给非行政机关的组织，如协会，技术检测机构等。三是下放和取消的内容含金量不足。目前取消和下放的审批事项多还没有真正触及到改革的核心，一些部门取消和下放行政审批权中，存在放小不放大、放虚不放实、放责不放权的现象，一些真正能够触动原有利益格局、撼动现有政府管理体制的改革还没有展开。

（二）一些下放事项基层政府管不了、管不好

行政审批权力下放对于基层政府的能力要求比较高，但从实际操作的过程来看，基层政府的能力建设不足，一些权利放得下却管不起。伴随着行政审批权力的下放，基层政府承担起越来越多的审批职责，但是责任重了，人员编制、技术支撑等方面并没有配套，这就导致了一些权利下放管不了、管不好的问题，丧失了审批的意义。

（三）事中事后监管机制不健全放活变成了放任

上半年，审批制度改革步子迈得大、走得快。但从前置审批向事中事后监督这一重要的转变还没做到位、做踏实。以工商注册制度改革来说，注册企业的条件大大降低，大量新企业出现，但与之相匹配的事后监督机制缺位，信用体系建设尚未启动，大量良莠不齐的主体进入市场，对市场正常运行是很大的挑战。因此真正实现职能转变不仅是简单的放权，而是当管则管，不当管的放权。

（四）制度构建缺乏法治化思维

当前，深入推进行政审批制度改革遇到的障碍是体制性的、深层次的，尤其是地方政府的抵制，大大抵消了改革的积极成效，但往往这些抵制又能够逃离政策性措施的治理。仅仅依靠政策性治理措施对解决深层次的行政审批制度改革难题已是心有余而力不足了。在这种情况下，引入法治思维就显得必须和迫切。

三、深化行政审批制度改革的建议

（一）取消和下放的审批事项要更接地气

坚持以小微企业和服务业发展为重点优化市场环境。上半年在经济下行压力加大的情况下，调查失业率仍然平稳下降，服务业增速持续高于第二产业，表明小微企业和服务业是市场重要的活跃力量，也是解决就业、保障民生的关键性力量。下半年各项改革依然要把握为小微企业和服务业发展优化市场环境这一重点推进行政审批制度改革。

认真清理非行政许可审批事项，消除审批管理的“灰色地带”。继续清理各类资质资格审批项目，减少行政事业性收费和专项转移支付。继续释放此前推行放权、松绑、减负的改革活力。加快“负面清单”管理研究，逐步向“负面清单”管理转型。把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。建立需求导向型的改革制度，对于不同领域的改革哪些审批事项需要下放，哪些应该废除，哪些审批的内容需要调整，要建立科学的调查制度。强化社会参与机制，真正下放和取消一批如工商注册制度改革这样能够释放市场活力的改革。

（二）加快建设事后监管机制

从源头上减少审批环节、降低审批门槛，这并不意味着政府对市场放任，实际上是对政府管理效能、公共服务能力提出了更高的要求。提高事前审批效率更要求在事中、事后监管更加严格更加有效，创新监管方式，做到放活不放任。对于简化审批的事项，要相应配套事后监管机制，明确相关部门职责，真正形成放管结合的新机制。构建政府职责体系，就是按照层级、部门和项目把政府的行政审批、提供公共服务方面的职责和监管方面的职责等一一理清楚，分解到位，立法确认。

（三）推动审批制度规范化、法治化建设

深化行政审批制度改革，就必须推动审批制度的规范化和法治化建设，只有这样才能从根子上限制和约束政府权力，形成企业和个人信任的、稳定的制度环境，把审批制度从行政色彩浓郁的政策性行为转变为法治化行为，这也是十八届三中全会提出的建立和完善现代治理体系的必然要求。

一是通过法治化重新界定各行政机关的职能和任务。行政审批制度改革的实质是行政权力的重新设定和配置，只有用法律的手段限制和规范行政权力，才能从根子上对行政权力的使用形成约束。因此，破解行政审批制度改革的深层次难题，需要引入法治思维，坚持法治原则，运用法治手段。在进行法律设定时要注意“公正”和“有效”两个原则，行政审批权力的设定和行使要平等保护所有主体的合法权益，切实严格依法进行，对于违法行为，要坚决予以制裁，要确保法治的权威性。

二是规范化行政审批的全过程。在受理环节，建立公示制度，对审批项目名称、设定依据、实施主体、条件、程序等内容予以公示；在实施环节，严格限定审批时限，规范审批程序，并普遍实行首问负责、服务承诺、限时办结等制度；在监督环节，完善内部层级监督机制，建立行政审批责任追究制度，对违规和不当审批行为予以纠正。要让行政相对人看到程序的正义、享受程序的正义、相信程序的正义。

（四）强化基层政府的能力建设

当权力被下放时，“接棒”的机构是否做好了准备，“接棒”的制度是否健全，直接影响行政审批制度改革的全局。让审批权力“放得下”“接得好”，需要规范有关行政流程，地方和部门应明确承接主体，制定配套的实施细则，建立可操作性的标准化流程，清理和政府部门捆绑的中介机构，同时强化监管，规范服务。不固守已有制度，根据担子的大小确定人员编制、经费划拨等支撑政策，形成人、事、钱相匹配的运行机制。

（五）加大改革落实监督和问责力度

一是加大自上而下督查力度。督查的重要内容是简政放权和一些政策的落实情况，加大巡查和考核力度，进行事后效果跟踪测评。对落实不力的地方政府和部门建立严格的问责机制，只有问责机制建立起来，才能使督察有意义。二是强化自下而上的社会监督。上半年，权力清单已经对社会公布，但公开不是最终目的，公开是为了让百姓、企事业单位进行反馈，这些项目该不该由政府审批，改革落实的好不好。

（作者单位：国家发展改革委体管所）