深化党的建设制度改革的新思维与大方略

〔作者简介〕李锡炎，中共四川省委党校教授，中国领导科学研究会副会长，四川 成都 610071。

〔摘要〕党的十八届三中全会通过的《决定》，第一次提出了深化党的建设制度改革的重大命题，从完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，多维度明确了深化党的建设制度改革的新思维与大方略，为推进党的建设制度改革指明了时代方位、精髓要义、重点难点和路径方法。

〔关键词〕全面深化改革；党的建设制度改革；新思维；中国共产党

〔中图分类号〕D262 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0018-04

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。”〔1〕这个《决定》，第一次提出了深化党的建设制度改革的重大命题，明确了深化党的建设制度改革的新思维与大方略，为推进党的建设制度改革指明了时代方位、精髓要义、重点难点和路径方法。

一、从“六大体制改革”和“六个紧紧围绕”的总体布局上，把握深化党的建设制度改革的时代方位 在探索社会主义道路的历史全景中，中国共产党坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，在新的历史条件下带领全国各族人民进行全面深化改革，继续进行改革开放这场新的伟大革命，全面建成小康社会，实现中华民族复兴的中国梦。全面深化改革，是我们党在新的历史起点上作出的关键抉择，是当代中国最鲜明的时代特色。

党的十八届三中全会通过的《决定》，用“六大体制改革”的大格局思想，阐明了35年来改革开放的总体布局和巨大成就，指出：“党的十一届三中全会召开三十五年来，我们党以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，不断扩大开放，决心之大，变革之深，影响之广前所未有，成就举世瞻目。”〔2〕用“六个紧紧围绕”的新部署，阐明了全面深化改革的基本任务和总体思路，将党的建设制度改革同经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革一起进行整体部署。这“六大体制改革”、“六个紧紧围绕”，既是全面深化改革的总体布局和整体部署，又是判断某个领域改革或某项具体改革时代方位的坐标体系。

深化党的建设制度改革，是全面深化改革总布局中不可或缺的重要组成部分，也是我们党更好地成为全面深化改革的坚强领导核心的内在要求。推进党的建设制度改革，必须把党的建设制度改革置入“六大体制改革”、”六个紧紧围绕”的坐标体系中，使党的建设的主题主线与全面深化改革的总部署相融合，找准深化党的建设制度改革的时代方位和角色定位，把握好方向、目标和路径。

经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，是相互联系，相互促进的，具有整体性和协同性。我们党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，也是全面深化改革的坚强领导核心。全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。深化党的建设制度改革肩负着双重使命，既要推进党的建设制度的自身改革，完善党的领导制度和执政方式，又要充分发挥总揽全局、协调各方的领导作用。只有找准了深化党的建设制度改革的时代坐标，认知了自己的角色定位和职责，才能更好地深化党的建设制度改革，也才能加强和改善党对改革的领导，把握改革的正确方向，使各项改革沿着中国特色社会主义道路前进，确保全面深化改革的成功。

二、从国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标上，把握深化党的建设制度改革的精髓要义 面对新形势新任务，我们党从坚持和发展中国特色社会主义，实现党长期执政、国家长治久安的战略高度，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全面深化改革总目标的根本要求，是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。全面深化改革的总目标，既是一项重大的历史任务，又是紧迫的现实需求。它不是一句空洞的口号，而是统领各领域改革的纲领。我们应以全面深化改革的总目标为引领，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，推进党的建设制度改革。在全面深化改革的新形势下，以改革创新精神加强党的建设，必须从实现全面深化改革总目标的战略高度，着眼全局，服务大局，把握深化党的建设制度改革的精髓要义。

一是牢牢把握深化党的建设制度改革的核心目标，努力提高科学执政、民主执政、依法执政水平，有序有力有效地推进国家治理现代化。

党的领导是中国特色社会主义制度的核心，也是有效推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。习近平同志指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”同时指出：“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。”〔3〕国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，更加注重治理能力建设，更加注重管理国家的效能，更需要提高我们党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上强调指出：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更有效运转。”〔4〕由此可见，深化党的建设制度改革的核心目标，是在于提高科学执政、民主执政、依法执政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

二是牢牢把握深化党的建设制度改革的本质和灵魂，保持党的先进性和纯洁性，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强政治保证。

保持党的先进性和纯洁性，是我们党加强自身建设的主题和主线，是深化党的建设制度改革的本质和灵魂，也是加强和改善党对全面深化改革领导的内在需要。党的先进性和纯洁性，需要通过坚持不懈地加强党的自身建设才能保持与发展，需要党的建设制度不断改革和完善来加以保障。

推进国家治理体系和治理能力现代化，从根本上讲，就是通过深化改革来解决我们党和国家的治理制度更好地依靠人民群众治国理政，更高效更有序地为人民群众办事，更好地履行全心全意为人民服务的宗旨。也就是说，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须依靠我们党发挥密切联系群众的政治优势，把党的先进性和纯洁性转化为国家治理体系和治理能力现代化。因此，只有在深化党的建设制度改革的过程中，把握好保持党的先进性和纯洁性这个精髓要义，加强党的执政能力建设和先进性纯洁性建设，才能凝聚全面深化改革的资源和力量，也才能为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强政治保证。

三、从加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式上，把握深化党的建设制度改革的中心环节 全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更科学、更完善、更规范，使我们党更善于运用制度和法律治理国家，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。因此，加强民主集中制建设，完善党的领导制度和执政方式，是深化党的建设制度改革的中心环节和着重点。

民主集中制是我们党长期坚持的根本组织制度、领导制度和工作制度，也是最重要的组织纪律。在深化党的建设制度改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们更需要注重加强民主集中制建设，充分发挥民主集中制的制度优势，促进党的领导制度和执政方式更科学更完善，推进国家治理现代化。

十八届三中全会提出国家治理现代化的理念和目标，标志着在治国理政中应具备“共治”和“法治”两大要义。治理并非单向的上对下，而应该是上下协同、共同治理、多种主体共同参与治理并发挥各自的角色功能，形成治理的协作力和总体效应。这种共治的理念和方式，与民主集中制的要求高度契合。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求高度重视法治问题，要把党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机地统一起来，这就需要贯彻民主集中制原则，加强民主集中制建设，改革和完善党的领导制度和执政方式，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。按照民主集中制的原则和要求，不断完善民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的科学决策机制，坚持“从群众中来，到群众去”的群众路线，提高科学决策水平；不断完善党委领导、政府主导、社会各方参与，政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的体制机制；不断完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，推进权力运行程序化和公开透明的体制机制。

四、从问题导向、倒逼机制上，把握深化党的建设制度改革的切入点 推动改革，除了运用正向引导的思维方法外，还有一种问题导向的倒逼思维也是常用的。习近平指出，解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，实现经济社会持续健康发展，不断改善人民生活，要求全面深化改革。中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。〔5〕当前，党的领导水平和执政水平、党的建设状况、党员队伍素质总体上同党肩负的历史使命是相适应的。同时，党内也存在不少不适应新形势新任务要求，不符合党的性质和宗旨的问题。以党内存在的不可忽视的问题和人民群众最关心的问题为导向，运用倒逼改革的思维，从体制机制上解决有损于党的先进性纯洁性的突出问题，这是深化党的建设制度改革的切入点。

一是围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。目前正在贯彻落实中央“八项规定”和深入进行的群众路线教育实践活动，对刹住“四风”取得了明显的成效，大得人心。要继续围绕这个重点，深化党的建设制度改革，完善领导干部直接联系群众和服务群众制度，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，健全改进作风常态化制度。

二是改革和完善党的纪律检查体制，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。创新反腐败体制机制，坚持中国特色社会主义反腐倡廉道路，旗帜鲜明地反对腐败，持续保持“苍蝇”“老虎”一起打的高压力度。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，强化制约，强化公开，切实把权力关进制度的笼子里。落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定切实可行的责任追究制度。

三是适应全面深化改革新要求，抓住干部群众反映强烈的突出问题，构建有效管用、简便易行的选人用人机制。打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，解决简单以票取人的问题；破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出，培养造就更多党和人民需要的好干部，尤其要使那些理想信念坚定、锐意改革创新、敢于负责担当的优秀干部充分涌现，使各级干部各尽其能、才尽其用。改革干部政绩考核机制，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。

四是改革创新集聚人才体制机制，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系；健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制；完善人才评价机制，增强人才政策开放度和吸引力，推动形成激发人才创造活力、鼓励人才干事创业的制度保障。

五是改革基层党组织存在的一些陈旧的运作模式，勇于探索符合基层党建规律的新机制和新模式。加强城乡党建资源整合，健全党的基层组织体系，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制组织、社会组织党建工作力度，切实加强服务型基层党组织建设，推动服务群众，使群众工作制度化、常态化、长效化，使各级党组织真正成为践行群众路线、促进改革全面深化的组织者、推动者和实践者。

五、从完善党内法规的制度体系上，把握深化党的建设制度改革的整体性与协调性 深化党的建设制度改革是一项复杂的系统工程，需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。要坚持“宪法至上，党章为本”的原则，从完善党内法规制度体系上，确定主要改革举措，推进党的建设制度改革和完善。应把握好深化党的建设制度改革与全面深化改革的重大关系，深入研究党的建设制度改革与各领域改革关联性和各项改革举措耦合性，深入论证党的建设制度改革举措的可行性，使党的建设制度的各项改革举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，高度重视党内法规的制定和实施，颁布了党的历史上的第一个党内“立法法”——《党内法规制定条例》，并推出了清理党内法规行动。在十八届三中全会之后，又颁发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对今后5年党内法规制定工作进行统筹安排，确定了一批党内法规重点制定项目。《党内法规制定条例》和党内法规五年规划的颁布，充分体现了以习近平同志为总书记的党中央，从顶层设计和完善党内法规制度体系的战略高度上，把握深化党的建设制度改革的整体性、系统性和协调性的新思维大方略。

习近平同志指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。〔6〕十八届三中全会对深化党的建设制度改革提出了新要求，按照《党内法规制定条例》和党内法规制定工作五年规划的规定和部署，对《领导干部培训条例》、《领导干部任免条例》等党内法规做出修订。在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，实现亟需的党内法规及时出台，配套党内法规更加完备，各项党内法规之间协调统一，党内民主制度体系更加完善，权力运行受到更加有效制约和监督，把我们党科学执政、民主执政、依法执政的实践经验和深化党的建设制度改革的成果，固化为制度，并体现在党内法规上，切实做到党的建设制度改革于法有据，入法有理，执法有序。

〔参考文献〕

〔1〕〔2〕中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编〔Z〕.人民出版社，2013.20，17.

〔3〕习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来〔J〕.求是，2014，（1）.

〔4〕习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上发表重要讲话〔N〕.人民日报，2014-02-18.

〔5〕习近平.改革是由问题倒逼而产生，不可能一蹴而就〔N〕.人民日报，2013-11-14.

〔6〕习近平.重大改革都要于法有据〔N〕.人民日报，2014-02-28.

【责任编辑：刘彦武】