环境公益诉讼制度的构建

李浩民　宋丽丽

摘要：新环保法的公益诉讼条款对环境公益诉讼制度的建立具有重大的意义，但该条款存仍存在环境公益诉讼主体单一、诉讼范围过窄、缺乏具体实施规则等问题。为保护环境公共利益，通过放宽环境公益诉讼主体、扩大诉讼范围、建立环境基金制度以及相应的诉讼程序、加速司法改革，推动能动司法，来构建合理的环境公益诉讼制度势在必行。

关键词：新环保法；环境公益诉讼；环境公共利益；能动司法

历时三年多，于2014年4月通过的新环保法，在立法理念、制度设计、基本原则、法律责任等诸多方面都有很大的突破。其中新环保法第58条的环境公益诉讼条款明确确立了环境公益訴讼，对于公益诉讼制度的构建具有重大意义。

一、环境公益诉讼的概念与价值目标

学界对环境公益诉讼的探讨从未停止，然对其概念的界定仍未达成共识，主要存在以下几种：

其一，环境公益诉讼，是指自然人、法人、政府组织，非政府非营利组织和其他组织认为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼。[1]

其二，环境公益诉讼，是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起的诉讼。[2]

其三，环境公益诉讼，是指任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。[3]

公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，作为公共诉讼之一的环境公益诉讼理应具有公益性，其是为了维护社会环境公共利益，根本目的是为了预防、减少或消除可能影响公共环境权益的环境污染和生态破坏，而不是为了赔偿环境污染和生态破坏的带的经济损失。第一种观点强调公共环境利益已经遭受侵害，不具有预防性；第二种观点将原告主体限于法律允许的公民或团体的做法不妥；第三种观点将环境公共利益等同于经济公共利益，过于狭窄的理解了环境公共利益，因为环境公共利益包括经济公共利益和生态公共利益。因此，笔者认为，环境公益诉讼是指任何公民、法人、机关团体或其他组织认为环境公共利益遭受侵害或有被侵害的可能时，针对环境违法行为或不作为主体向法院提出的，由法院依法追究行为人法律责任的诉讼。

二、新环保法环境公益诉讼条款评析

新环保法第58条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。”这一规定是我国首次就环境公益诉讼作出的明确规定，为环境公益诉讼提供直接的法律依据，对环境公益诉讼制度的构建具有重大的意义，但其仍存在不足。

（一）环境公益诉讼条款的积极作用

1、诉讼主体的条件得以具体化。关于环境公益诉讼的适格原告一直以来都是学界探讨的热点，也是环保法修订过程中的焦点之一。依据该规定，环境公益诉讼的原告主体具有以下特征：①合法性：依法登记；②专业性：专门从事环境保护公益活动；③连续性：连续五年以上；④公信力：无违法记录；⑤公益性：不得通过诉讼谋取经济利益。这一严格的规定既能够保障环境公益诉讼的公益性目的，同时又破除了前几次审议稿直接或间接将适格主体限于中华环保联合会的做法。

2、诉讼范围扩大。环境公共利益包括经济性环境公共利益和生态型环境公共利益，前者如对自然资源的经济利益，后者如享受舒适环境的权益。民诉法第55条虽对公益诉讼的规定，对可以作为环境公益诉讼的法律依据之一，但其仅限于环境污染的公益诉讼，未将生态破坏作为环境公益诉讼的范围，而新环保法公益诉讼条款将生态破坏也纳入了环境公益诉讼的范围，这样同时兼顾了经济利益与生态利益的衡平，严格贯彻了环境保护法的宗旨。

（二）环境公益诉讼条款的诘难。新环保法环境保护公益诉讼条款虽明确了环境公益诉讼适格原告的具体条件和扩大了环境公益诉讼的范围，然其规定仍过于原则化，缺乏相应的辅助与保障机制，在实践中仍难以得到有效的实施。

1、诉讼主体范围过窄难的困境。依据新环保法第58条的规定只有符合条件的公益组织才能够提起环境公益诉讼，这一规定虽然确定了诉讼主体，但将公民、检察机关一律排除在外的做法是否妥当仍有待商榷。其一，环境利益的整体性决定了环境公益与环境私益之间往往是相互交织，难以截然分开的。环境问题发生后，直接受害的往往首先是公民个人人，虽然公民会因其环境私益受损或有受害的可能时而提起的环境诉讼，但是公民在保护其环境私益的过程中也间接的保护了环境公益，同时也不应排除公民会因保护环境公益而提起环境诉讼的可能。由于公民非适格原告主体，其要保护其环境利益必须寻求符合条件的公益组织的帮助，若环境公益组织怠于或无能力提起环境公益诉讼，不仅公民个人的环境私益无法得到救济，而且环境公益也无法得到保障。其二，无论是在国内还是在国外，检察机关被都认为是公共利益的化身。检察机关不仅从属性上符合保护环境公共利益的，而且在能力上能够与实施环境违法行为主体相抗衡，因为在实践中环境违法行为主体往往拥有雄厚的实力，一般公民或公益组织难以与之抗衡，在诉讼过冲中容易处于劣势地位。

2、环境行政公益诉讼难以实现。学界通说将环境公益诉讼划分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼，对于前者民诉法第55条为其提供了法律依据，然对于后者行政诉讼法却未做相关规定，缺乏法律依据。在实践中，负有环境保护义务与职责的环境行政机关的环境管理行为引发的环境问题往往比民事主体的环境违法行为所带来的侵害要大得多。新环保法第58条公益诉讼条款中“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为”是否包含环境行政违法行为还有待相关司法解释加以说明。

3、缺乏相应的具体实施规则。相对而言环境公益诉讼在我国算是一项新型的诉讼模式，其在一定程度上打破了传统诉讼的诉讼原理——要求有“直接的利害关系”，这势必会导致环境公益诉讼与传统诉讼在管辖范围、立案标准、适用程序、举证责任等方面存在诸多差异。目前，我国无论是在立法、司法，还是在执法上都缺乏与之相适应的具体实施规则和法律解释。这样势必会：①成为法院拒绝受理环境公益诉讼的理由——缺乏法律依据；②即使法院受理了环境公益诉讼案件，由于缺乏相应的具体实施规则，在审理过程中将面临各种困境，如适用何种审理程序、采取何种举证责任方式等等。

4、司法体制落后阻碍环境公益诉讼制度的实施。现行法院不论在财政上，还是在人事任免上都受到当地政府的极大约束，而环境问题往往是由當地税费大户排污所致，地方政府为了利益往往会偏袒这些税费大户，这就会导致法院在立案时会产生“左右为难”的情形，仅凭新环保法公益诉讼条款这一原则性的规定，难以扭转司法体制落后引发的困境。

三、环境公益诉讼制度的构建路径

目前我国的环境公益诉讼制度存在严重缺陷，只有对其进行合理建构才能发挥其保护环境公益的目的，笔者建议从以下几个方面着手。

（一）扩大环境公益诉讼的主体资格。在民诉法修订以前，我国实践中存在大量的以公民、检察机关以及行政机关提起的环境公益诉讼案例，然其实施以来我国的环境公益诉讼悄无声息了，乃是因该规定过于模糊了环境公益诉讼的主体资格，且将公民个人排除在适格原告之外。但新环保法公益诉讼条款仅将环境保护公益组织作为适格原告，这势必会阻碍我国环境公益诉讼制度的发展。因此应当扩大环境公益诉讼的主体资格，将公民、检察机关也规定为适格主体。

1、公民应当成为环境公益诉讼的适格主体。有学者认为公民不应当成为环境公益诉讼的主体，其主要理由是会引发滥诉行为。对于这一点，其实大可不必担忧。首先，环境公益诉讼的成本高，这样公民会鉴于费用问题不会滥诉；其次，若排除公民的主体资格，其环境权益受到侵害时，如何获取救济？通过向具有诉讼主体资格的环境公益组织求助？显然不行。因为实践中环境公益组织有可能没有能力提起环境公益诉讼，也可能怠于行使其公益诉讼的权利，这样势必会阻碍公民获取救济。最后，公民成为适格主体，不仅能保障其环境私益，也能保障环境公益。因为，环境利益包括环境公益与环境私益，二者往往是相互交错，不可分割的，公民在救济其环境私益的过程中，也保护了环境公益。

2、检察机关也应当成为环境公益诉讼的适格主体。无论在国内，还是在国外，检察机关都被认为是公益的代表，其不仅具有公益性，还在“人力、财力和技术上都具有优势地位，其作为原告具有不可比拟的优势地位”。[4]检察机关作为环境公益诉讼的适格主体，不仅国外有可借鉴的先进经验，我国国内实践中检察机关提起公益诉讼的案件也屡见不鲜，已经具备一定的经验基础。

（二）建立环境基金制度。在实践中，难以进行诉讼的原因之一就是环境公益诉讼的费用往往比较巨大。不仅公民个人难以承受，即使是环境公益组织、检察机关有时也会衡量费用的问题，而怠于提起诉讼。建立环境基金制度，可以保障环境公益诉讼制度得到有效的实施，发挥其保护环境公益的作用。在此，可以借鉴美国环境超级基金制度，首先由国家进行专项拨款一定资金予以建立，此后可对排污企业征收专门的费用作为环境基金，以保障后续的补给。这样，可以由环境基金为环境公益诉讼预先支付部分或全部的诉讼费用。当然，如果被告败诉的话，环境基金组织机构可以向被告追讨诉讼费用。

（三）继续扩大可诉范围。可诉范围是法律解决对于何种行为可以提起诉讼的问题。新环保法58条的规定虽相对民诉法55条的规定增加了生态破坏这一可诉事由，然似乎其只能针对已经发生或正在发生的行为才能提起诉讼，而对有可能造成环境公共利益损害的行为是否能够提起诉讼未做明确规定。由于环境问题往往具有滞后性和不可恢复性的特征，因此对于可能遭受侵害的环境行为应当纳入可诉范围。再者，对于行政机关的环境行政管理行为、行政决策、审批等造成或可能造成环境公共利益损害的行政行为也应纳入可诉范围之内，并建立相应的环境行政公益诉讼制度。

（四）建立相应的环境公益诉讼程序。首先，在管辖上应采用选择模式。传统上遵循“原告就被告”这一原则，不利于环境公益诉讼的进行，由于环境问题大多是排污企事业单位造成，而他们往往是地方税收的来源，容易滋生地方保护主义，因此可以由原告进行选择，或采用由上级法院指定管辖。

其次，应当延长环境公益诉讼的诉讼时效。新环保法第66条规定提起环境损害赔偿的诉讼时效为3年。因环境问题往往具有复杂性、滞后性，而诉讼时效是从当事人知道或应道知道之日起计算，这样可能会存在诉讼时效失效问题。因此应当延长诉讼时效，或者创新环境公益诉讼的诉讼时效计算方式已达到延长诉讼时效的目的。

最后，举证责任上采用区别原则。[5]对于检察机关作为原告提起的环境公益诉讼，因检察机关的举证能力不亚于被告，对其举证原则应采取与传统诉讼相同的举证责任原则，以免双方当事人在诉讼地位上的不平衡。而对于公民个人与环境保护组织提起的环境公益诉讼，因其举证能力上存在诸多困难，对此应当采取举证责任倒置的原则。

（五）加速司法改革，推进能动司法。抓住当下我国进行司法改革的趋势，逐步推进司法改革，推动能动司法。首先，加强监督机制，包括内部监督机制与外部监督机制相结合，外部监督包括：检察机关监督、人大监督和社会监督。[6]其次，层次性、多元性推进环境司法专门化，不必一定都得建立环境法院，可以采取环境保护法庭与环境法院相结合的多元模式，而且对于其设立采取一定的辐射范围，对于其设立的级别应当为中院以上，因为环境案件一般都比较疑难复杂，基层人民法院不具备相应的能力。最后，推进法院的能动司法，这里可以借鉴印度的环境公益诉讼模式，充分发挥法院在审理环境公益案件中的能动性，这样有利于法院主动的、高效的保护环境公共利益。

结语：任何法律制度从开始形成到发展完善必须经历一个过程，这一过程不可能一蹴而就，环境公益诉讼制度亦不例外，上述完善路径是一个整体，不可缺失任何一个部分，否则可能会导致环境公益诉讼流于形式，无法再实践中得到有效实施。社会各界应当抓住此次环保法修改的时机，及时出台相应的司法解释和更新相应的机制，颁布相应的实施细则。逐步完善环境公益诉讼制度，从而有效的保护环境公共利益，促进可持续发展的实现。（作者单位：甘肃政法学院）

参考文献：

[1]王树义，罗吉.论我国环境公益诉讼制度的构建[J].清华法治论衡，2012（2）：86.

[2]张明华.环境公益诉讼制度邹议[J].法学论坛，2002（6）：91.

[3]韩志红，阮大强.论我国环境公益诉讼制度的构建[M].法律出版社，1999：173.

[4]张敏纯.环境公益诉讼原告类型探究[J].法学杂志，2010（8）：9.

[5]肖建国，黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用，2014（4）：14.

[6]王灿发，程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014（5）：39.