从国库案例看国库资金风险防范趋势

陈颖

摘 要：随着财税改革的深化、电子联网技术的推进以及国库业务的拓展，国库资金风险呈现出反复化、多样化、隐蔽化等特点，凸显出国库资金风险防控工作的复杂性。选取90个案例，分析国库资金风险的特点、重点，剖析背后的原因，并提出相关建议。

关键词：国库案例；资金风险；防范

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）24-0302-02

一、国库案例呈现出的特点

我们从2011—2013年的国库案例选编中分别选择15项、39项和36项案例，共90项案例，综合这些案例，可以看出有三个特点：

1.从业务性质上看，拨款、退库、经收业务是风险高发区。90项案例按业务性质可以分为五种类别：拨款业务、退库业务、经收业务、国库集中收付业务和代理国库业务，2011—2013年，五类业务的案例数量分别为20项、33项、23项、10项和4项，分别占样本总案例数的20.2%、36.7%、25.6%、11.1%和4.4%，可以看出，国库业务内部控制环节的风险集中在拨款和退库环节，国库外部业务及国库代理机构的风险集中在经收业务。

2.从案例原因上看，政策型、操作型风险突出。90项案例中按案例原因分类，可以分为操作型风险、政策性风险和技术型风险三类。操作型风险主要指财税、国库代理机构或其他相关部门人员因工作疏忽，导致业务操作环节出现了问题，如未仔细审查相关依据、误操作等；政策型风险主要指财税、企业或国库代理机构人员未充分把握国库相关规定或财税政策的内涵、或故意钻政策漏洞等导致国库资金流失的风险；技术型风险主要指由于相关部门技术升级、改造导致原有业务流程改变，与国库管理相关规定不符的风险。2011—2013年，操作型风险、政策型风险和技术型风险的案例数量分别为39项、45项和6项，政策型、操作型风险较为突出。

3.从案例发现的方式上看，柜面监督是主要方式。从国库人员发现案例风险的方式上看，主要有柜面监督、非现场监督、现场检查、举报等方式，90个案例中，四类方式分别为56项、7项、16项和11项，柜面监督占62.2%仍然是发现风险的最主要方式。同时，对于不同的业务类型，采取的方式对监督的效果有很大的影响，在拨款、退库等国库内部业务中，柜面监督是主要方式；而在经收业务等外部业务中，现场检查是主要方式，此外，咨询、举报也是监督方式很重要的补充。

二、国库案例呈现出国库资金风险防范的重点

1.拨款业务。从20项拨款样本案例来看，拨款业务的风险主要有五种：一是财政人员工作疏忽，如重复拨款、拨款要素有误等；二是通过各种途径向非预算单位拨款，如无依据、借用预算单位账户拨款、改变收款人以及通过直接支付方式拨款；三是擅自变更预算科目或用途，如用途与科目不符、更改专项资金受益对象、无预算等；四是用拨款调剂财税、企业收入，如为企业缴税、还贷，完成财税任务等；五是向财政专户拨款，如为商业银行完成任务或便于调剂财政收入。从风险发生的原因来看，财政部门主观调节预算执行的居多，说明其对预算变更的严肃性认识不足，随意调整年初预算。

2.退库业务。从33项退库样本案例来看，退库业务风险点集中在七个方面：一是退税权限不当，没有退税权限的征收机关审批退税；二是退税要件有误，包括所附的文件依据有效期已过、退税有效期的把握有误、科目使用错误、退税企业不符合条件以及退税金额有疑义等；三是退税收款人和原缴税人不符，包括故意变更收款人、企业名称变更等、个人以企业名义缴税等；四是退税政策难点，包括土地增值税、城市建设维护税、总分机构退税、不同级次缴退税、契税、福利企业退税、优惠退税等；五是退税流程有误，涉及待缴库税款、退库款项的支付、不必要的退库等；六是人为调节收入退库。在这六个方面中，第四大类由于涉及具体税收政策，难度较大，骗取退税款项的可能性也较大。

3.国库经收业务。国库经收业务是国库代理机构风险比较集中的领域，从23项案例样本来看，经收业务的风险点主要表现在延压税款、未使用“待结算财政款项”以及拒收款项。这些风险点虽然比较普通、常见，但国库代理机构的违规做法却多种多样，且履查履犯，说明违规行为的复杂性，同时国库经收处对违规行为并没有引起重视，加上国库部门无法实时监控，因此国库经收处更加无所顾忌。

4.国库集中支付业务。国库集中支付业务的样本案例10个，风险点集中在五个方面：一是额度错误；二是“先清算、后支付”；三是集中支付退回未及时处理；四是集中支付资格认定；五是违规从零余额账户划款。

5.代理国库业务。从选取的案例来看，代理国库业务的较少，仅4例，其中3例为计息业务，1例为代理支库监管不力，风险点较为单一。

三、国库案例呈现出国库资金风险产生的原因

1.预算约束力弱使财税部门调整自由度大。近年来，虽然中国预算改革不断深化，但中国预算还缺乏起码的法治性，未能起到约束政府行为的作用，各级政府和预算部门依法执行预算的意愿较低，预算执行的随意性较大。从拨款、退库等案例来看，财税部门除了少数业务差错或政策理解偏差外，很多情况都是为了某种目的而人为故意改变年初预算。如为了帮助当地企业或融资平台，由地方党政领导签字而变更预算用途或借款等，是典型的长官意志大于预算；将国库资金拨往财政专户或调节预算收入进度，是财税部门利益高于预算的表现；更有甚者，因为自身工作疏忽而假造事实变更受益人，则更是无视预算的表现。

2.国库监管方式无法满足业务发展需要。从所选的案例来看，目前，国库监管方式存在两个问题：一是柜面监督易流于形式或简单化。目前，柜面监督最常见的是方式是查看外来凭证要素，核对相关文件依据，但随着业务的不断发展，与以前操作型的风险点可以一眼看出不同，很多政策、技术型的业务风险比较隐蔽，需要依靠国库业务人员的经验以及认真、细致的工作态度、并通晓国库、财税相关政策才可以把握，案例中传统领域资金出口的风险仍无法有效杜绝，从某个侧面也反映出财税部门认为国库监管只是形式要件审核有关。二是对国库代理机构的监管方式单一，无法实现实时、全程的监督。目前，对国库代理机构的监管主要依靠每年一至二次的现场检查，但现场检查最大的问题是检查范围、检查时限都是有限的，这样为了自身利益或迎合财税部门需求，代理机构都存在很大的违规空间。

3.违规成本小无法体现国库监管的权威性。目前，对违背预算收支运行和国库相关制度的行为，相关法规处罚力度较弱。对财税部门的违规拨款和退库，国库部门的手段只能是拒收或要求其補齐相关资料；对国库代理机构的违规占压国库资金的行为，一般是按照《金融违法行为处罚办法》、《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》等进行处罚，但大部分时候只是采取劝戒或警告的方式，因此，违规成本小也导致违规行为常态化、反复化，得不到根本解决。

四、政策建议

1.强化预算执行的严肃性。提高政府遵守预算的法治意识，确保预算编制、预算执行以及预算监督主体分离，形成立法监督、审计监督、财政监督、国库监督、社会监督多为一体的监督体系，尤其应重视人大的实质性审查体系构建、坚持央行经理国库的体制并授予国库事中监督的权限，保障财政资金安全。

2.探索有效的国库监管方式。对国库外来凭证，要加强柜面监督和审核的力度。如实行双人复核制、大额审批制，对风险高发的特殊业务类型如先征后退、出口退税、非预算单位拨款等以及重点企业纳税情况等建立现代化的台账，实现重点业务的可控化。对国库代理机构，积极探索非现场监管方式，如定期要求代理机构报送报表，查看税票（纸质、电子）缴款日期、审核集中支付相关单据等；同时，现场检查可以采取突击和常规相结合的方式，切实掌握代理机构业务运转的真实情况。

3.加大对违规行为的处罚力度。预算没有得到严格执行的表现就是政府违背了预算法的要求，因此要在《预算法》中加强可追究责任的问责制度的修订，对法律责任进行细化，加大处分力度，有效遏制政府自由裁量的行为。建立代理机构评级制度，对出现违规的机构给予重点关注，并采取退出、加大处罚力度等惩罚机制，提升国库监管的威慑力。

4.加强新政策、新技术的学习。随着中国财税改革的不断深化以及电子化、网络化建设的深入，国库人员需要加强国库业务制度、财税新政策以及各种联网技术的学习，把握各类制度的要点以及新政策和新技术可能带来的风险点，严控国库风险。

[责任编辑 魏 杰]